Participación Ciudadana

Periodo Parlamentario 2016-2021

Reseña histórica del Congreso
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El Perú nace como una nación libre e independiente a raíz de un largo proceso emancipador, iniciado desde las primeras rebeliones de indígenas y criollos, el cual tuvo uno de sus momentos cumbres en la declaración de la independencia nacional el 28 de julio de 1821.

Los fundamentos doctrinarios de tal proceso estuvieron directamente vinculados al ideario democrático por el cual se buscaba garantizar la plena vigencia de los derechos y deberes de los ciudadanos, la consolidación del ordenamiento jurídico y político del país, el respeto a la constitución y las leyes, el bienestar de la población y la irrestricta vigencia de las garantías y los derechos individuales.

Uno de los principales medios para concretar dicho ideario y garantizar el cumplimiento de sus objetivos es la división del poder en tres esferas distintas -ejecutiva, legislativa y judicial- autónomas e independientes entre sí. El Poder Legislativo, específicamente, es ejercido por el Congreso de la República cuyos miembros son elegidos por la ciudadanía en comicios y, por lo tanto, ejercen sus funciones representando la voluntad popular.

La primera convocatoria a Congreso Constituyente fue realizada por el general don José de San Martín mediante el Decreto Nº 146, del 27 de diciembre de 1821, el mismo que disponía que se instalase el 1 de mayo de 1822 pero, por no haber terminado oportunamente sus labores la comisión encargada de elaborar el reglamento de elecciones, el 27 de abril se postergó su instalación para el 28 de julio del mismo año. El mencionado reglamento fijó el número de diputados -79 propietarios y 38 suplentes-, los cuales serían elegidos con arreglo al cálculo de la población de cada departamento.

Los primeros diputados se reunieron el 20 de setiembre de 1822, a las 10 a.m., en el palacio de gobierno. Desde allí se dirigieron a la catedral a solicitar la asistencia divina, mediante la misa votiva del Espíritu Santo que celebró el deán gobernador eclesiástico del arzobispado de Lima, Dr. Francisco Javier de Echagüe. Concluida esta se entonó el himno Veni Sancte Spiritus, después de lo cual el deán hizo una exhortación a los diputados sobre la protestación de la fe y el juramento que debían prestar. Enseguida, el Ministro de Estado y Relaciones Exteriores, Dr. Francisco Valdivieso, pronunció la fórmula de juramento:

«¿Juráis conservar la santa religión católica, apostólica, romana, como propia del Estado; mantener en su integridad el Perú; no omitir medio para libertarlo de sus opresores; desempeñar, fiel y legalmente, los poderes que os han confiado los pueblos; y llenar los altos fines para que habéis sido convocados?».

Los diputados respondieron:

«Sí, juramos».

Después de ello pasaron de dos en dos a tocar el libro de los Santos Evangelios. Para finalizar el acto San Martín añadió:

«Si cumpliereis lo que habéis jurado, Dios os premie; y, si no, Él y la Patria os lo demanden».

A continuación, el gobernador eclesiástico entonó el Té Deum seguido por el coro. En ese momento resonó en la plaza mayor una salva de 22 cañonazos, repetida en el Callao y en los buques de la armada. En la ciudad se produjo un repique general de campanas hasta la llegada de los diputados a la Universidad de San Marcos. El primer Congreso Constituyente se instaló el 20 de setiembre de 1822 (2) en la capilla de dicha universidad, ubicada entonces en parte del terreno que corresponde actualmente al palacio legislativo. Ante él renunció San Martín, dejando a la nación en libertad para decidir su destino. En aquella oportunidad el Protector pronunció la siguiente alocución:

«Peruanos:
Desde este momento queda instalado el Congreso Soberano y el pueblo reasume el poder supremo en todas sus partes».

Una vez retirado San Martín de la sede del Congreso, los diputados eligieron como Presidente y Secretario momentáneos a los doctores Toribio Rodríguez de Mendoza y José Faustino Sánchez Carrión. Enseguida, se procedió a realizar la elección de la primera junta directiva del Congreso. Resultaron elegidos: Presidente, el Dr. Francisco Javier de Luna Pizarro; Vicepresidente, don Manuel Salazar y Baquíjano(3)

  Ante la renuncia irrevocable de San Martín, el Congreso asumió provisionalmente el ejercicio del Poder Ejecutivo. Por ello designó una comisión, denominada Junta Gubernativa del Perú, compuesta por tres de sus miembros: José de la Mar, Felipe Antonio Alvarado y Manuel Salazar y Baquíjano.

Los diputados, para asegurar el funcionamiento del Congreso, procedieron a nombrar a sus primeros servidores, encabezados por el Oficial Mayor Manuel Herrera y Oricaín, cuyo nombramiento fue aprobado en la sesión del 12 de octubre de 1822.

La denominación «oficial mayor» está compuesta de dos palabras. La primera procede del latín officialis, término que designaba durante la Edad Media a todo aquel que desempeñaba un cargo público. Unida a la anterior, la palabra mayor significa en este caso principal, primero en categoría, jefe. La denominación Oficial Mayor no era exclusiva del Congreso; otras entidades también la usaban. Sin embargo, en el Poder Legislativo ha adquirido un carácter tradicional.

El Oficial Mayor ha sido, desde los primeros días de la existencia del Parlamento peruano, el funcionario técnico -no político- de mayor jerarquía. Su gestión, a pesar de las múltiples variaciones de la actividad política, se ha efectuado en períodos prolongados, propiciándose así la continuidad institucional de las labores del Poder Legislativo. Algunos ejemplos los tenemos en Juan Martín Garro (1827-1849), Ricardo Ríos (1911-1945) e Ismael Echegaray (1950-1972). Contadas personas han tenido el honor de ejercer dicho cargo.

Tradicionalmente, el Congreso de la República estuvo integrado por dos Cámaras: el Senado Nacional y la Cámara de Diputados. De acuerdo con el Reglamento Interior de las Cámaras Legislativas(5)

 

Relación de Oficiales Mayores del Congreso (6)

  1. Manuel Herrera y Oricaín (1822-1825) (7).
  2. José Martín Garro (1827-1849) (8).
  3. Juan C. Cavero (1849-1858).
  4. José María Hernando (1858-1881)(9)
  5. Fernando Gazzani (1889-1895).
  6. Armando José Vélez (1895 - 1911).
  7. Ricardo Ríos Fajardo (1908, 1911-1945).
  8. Manuel Pérez Cartier (1945-1948).
  9. José Carlos Llosa González Pavón (1948-1949).
  10. Enrique Carrillo Smith (1949).
  11. Eugenio Raygada de la Flor (1949-1950) .(10)
  12. Ismael Echegaray Correa (1950-1972). (11)
  13. Luis Chacón Saavedra (1978-1991).
  14. Delfín Sotelo Mejía (1991-1992).
  15. José Francisco Cevasco Piedra (1993-2002).
  16. José Elice Navarro (2002-2003).
  17. César Delgado-Guembes (04/06/2003 - 15/12/2003).
  18. José Elice Navarro (16/12/2003 - 31/07/2006)
  19. José Francisco Cevasco Piedra (02/08/2006 - 19/07/2007)
  20. José Antonio Abanto Valdivieso (19/06/2007 - 04/08/2011)
  21. Giuliana Zenaida Lastres Blanco (04/08/2011 - 25/07/2012)
  22. Javier Adolfo Ángeles Illmann (25/07/2012 – 27/07/2015)
  23. Hugo Fernando Rovira Zagal (27/07/2015 - 09/08/2016)
  24. José Francisco Cevasco Piedra (10/08/2016 - hasta la actualidad)

Desde los primeros días de existencia del Congreso sus labores fueron intensas. Ejemplos de ello son la elaboración del Reglamento de la Junta Gubernativa; el otorgamiento del título de Generalísimo a don José de San Martín; la aprobación del Reglamento Interno del Congreso; la definición de las Bases de la Constitución Política del Perú, promulgadas el 17 de diciembre de 1822; y la primera Constitución Política del Perú, sancionada el 12 de noviembre de 1823.

En nuestra primera Carta Magna los diputados señalaron a Dios como fuente de inspiración suprema y, como objetivo de su acción, la consolidación de las libertades y la felicidad de los pueblos:

«En el nombre de Dios, por cuyo poder se instituyen todas las sociedades y cuya sabiduría inspira justicia a los legisladores.

Nos el Congreso Constituyente del Perú, en ejercicio de los poderes que han conferido los pueblos a todos y cada uno de sus Representantes, para afianzar sus libertades, promover su felicidad, y determinar por una ley fundamental el Gobierno de la República, arreglándonos a las bases reconocidas y juradas.

Decretamos y sancionamos la siguiente Constitución: ...».
Estas han sido y aún son las máximas que regulan el accionar parlamentario, alimentando el espíritu de la institución con una vocación permanente de servicio a la nación.

«Desde el punto de vista social, la apertura de las Cámaras de Diputados y de Senadores y de algunas de las Asambleas Constituyentes implicó el avance de las clases medias. El primer Congreso inaugurado en 1822 fue un símbolo de una rebelión social frente al sistema de base aristocrático-estamental; es decir, implicó formalmente el desmantelamiento del antiguo régimen, del Virreinato. Desde un punto de vista teórico, la burguesía criolla -acompañada por unos pocos y resignados sobrevivientes de la antigua nobleza hereditaria, a la que se le había escapado el comando del proceso independentista- obtuvo el usufructo del poder político con una cobertura liberal. La promulgación de leyes cuya finalidad era acabar con las llamadas «vinculaciones» y especialmente con los mayorazgos (1838, 1848), y la dación del Código Civil (1851), abrieron el camino hacia la titularidad personal de la propiedad así como hacia la disminución de las desigualdades hereditarias de los hijos y destruyeron algunas de las bases económicas que sustentaban a la antigua aristocracia; de esta manera, se avanzó más hacia la igualdad que con la legislación antigua».(12).

Periodificación de la historia del Congreso

 Realizar una periodificación de la historia del Congreso de la República del Perú presupone enfrentarse a enormes dificultades provenientes de nuestra historia política: la preponderancia de los gobiernos militares; las continuas rupturas del orden constitucional; los golpes y autogolpes de Estado; el grado y la forma de la participación de la población en los procesos electorales, así como su autenticidad; los vetos a determinados líderes o partidos políticos; las diferencias doctrinarias y programáticas entre las diversas tendencias que han predominado al interior del Parlamento; las complejas relaciones con los otros Poderes del Estado -especialmente con el Poder Ejecutivo-; etc. A pesar de tales obstáculos, por la enorme importancia que tiene el Congreso para la vigencia de la democracia, el Estado de derecho y los Derechos Humanos, tal tarea resulta necesaria. Entender el sentido histórico de la evolución del Congreso nos ayuda a alcanzar una imagen objetiva y clara de la institucionalidad democrática en el Perú.

Una de las características irremplazables de la democracia es la participación ciudadana en la vida pública. Por ello utilizaremos como criterio base de la periodificación la forma en que esta presencia de la ciudadanía se ha hecho efectiva.

1. Democracia nominal (1822-1895)

La denominamos así porque, durante este período, los procesos electorales, de tales, sólo tenían el nombre. Los comicios, en líneas generales, se desarrollaban según el siguiente procedimiento:

  1. Las autoridades locales preparaban los registros electorales.
  2. Los ciudadanos con derecho a voto acudían a oír la misa votiva del Espíritu Santo, después de lo cual elegían a los miembros de las mesas.
  3. Constituida cada mesa, se designaba a los respectivos electores (13) quienes, en cada distrito, formaban el colegio electoral.
  4. Los electores, en las capitales de provincia, debían elegir entre los candidatos a senadurías, diputaciones y a la Presidencia de la República. Estos actos eran verdaderas batallas campales en las que se enfrentaban grupos de mercenarios para tomar a la fuerza el control de las mesas. Los sectores desplazados presentaban ante el Congreso las denominadas «dualidades» o «trialidades» (15).
  5. La única instancia de control del proceso era el Congreso. Cada una de las Cámaras calificaba las credenciales de los elegidos para integrarlas, resolviendo sobre las «dualidades» y «trialidades» presentadas. Estas decisiones se basaban principalmente en criterios de carácter político, vicio que se vio agudizado por la Constitución de 1860 en la que se dispuso la renovación del Congreso por tercios ya que, por medio de este mecanismo, la mayoría en ejercicio buscaba mantener el control sobre su respectiva Cámara.

Cabe añadir que las primeras constituciones y leyes electorales del Perú no autorizaron el voto de los analfabetos. Sin embargo, señalaron plazos en los que se exceptuaba del requisito de saber leer y escribir o, en su defecto, aprobaron el voto de los indígenas y mestizos durante un período determinado. Uno de los debates más importantes sobre el voto de los indígenas analfabetos fue el efectuado entre Bartolomé Herrera y Pedro Gálvez en 1849. El primero se oponía a que se les reconociese tal derecho mientras que el segundo era fervoroso partidario del mismo (16). En realidad, el voto de los analfabetos fue más nominal que real y estuvo vigente hasta la Constitución de 1860. La ley electoral de 1890 lo abolió. Por último, la ley de reforma electoral de 1896 excluyó a los analfabetos de los procesos electorales:

«Ejercen el derecho de sufragio los peruanos mayores de veintiún años o casados que no hayan llegado a esa edad, que sepan leer y escribir y estén inscritos en el Registro Cívico de su domicilio».

Así fue como se eliminó la anterior presencia de los indígenas analfabetos en los procesos electorales excluyéndose, por ende, a un amplio sector de la población de toda participación.

Entre los parlamentarios más destacados de la época figuraron Francisco Javier de Luna Pizarro, primer Presidente del Congreso; Toribio Rodríguez de Mendoza; Hipólito Unanue; José de la Mar; Manuel Lorenzo de Vidaurre; Juan Antonio Távara, primer Presidente de la Cámara de Diputados; Andrés Reyes, primer Presidente del Senado; Manuel Salazar y Baquíjano; Mariano Eduardo de Rivero y Ustáriz; Nicolás Fernández de Piérola; José Echenique; Ramón Castilla; Francisco de Paula González Vigil; Evaristo Gómez Sánchez; Bartolomé Herrera; Ricardo Palma; Manuel Pardo y Lavalle (17)

2. Democracia censataria (1896-1931) (19)

 Las irregularidades del sistema electoral llevaron al desprestigio de los comicios y a la necesidad de una reforma. El Partido Demócrata, encabezado por Nicolás de Piérola, sostuvo la necesidad de establecer un Poder Electoral que asegurase la legitimidad de los comicios y la debida transparencia en sus resultados. La ley de 1896 eliminó dos de los principales vicios del sistema anterior; a partir de entonces las mesas electorales estarían a cargo de funcionarios designados y se suprimiría la calificación de credenciales realizada por las Cámaras.

 Este período abarca desde la denominada, por Basadre, República aristocrática hasta la culminación del oncenio leguiísta. La hemos denominado democracia censataria porque se establecieron, como base del mecanismo de sufragio, los censos o padrones de contribuyentes. Así, para cada elección general, la Junta Electoral Nacional debía formar -por orden de cuotas, según los censos del Ministerio de Hacienda- una lista de veinticinco mayores contribuyentes con residencia en la capital de cada provincia. Luego, debía designar, mediante sorteo entre los mayores contribuyentes, a las personas que constituirían las juntas de registro provinciales. Estas procedían a la elección de los ciudadanos para las juntas distritales, el registro cívico general de la provincia y las comisiones receptoras del sufragio.

«Las atribuciones otorgadas en las Juntas de Registro a los mayores contribuyentes obedecieron, según se aseveró, a que entre ellos vivía la ciudadanía de mayor cultura en un país de tantos desniveles y porque se presumía que habían de ser amantes del orden y de la juridicidad. Resulta obvio observar ahora que era un modo de consolidar el predominio de quienes ostentaban mayor fuerza económica». (20)

A pesar de las mencionadas limitaciones, en esta etapa destacaron, entre otros parlamentarios, Guillermo Billinghurst, Antonio Miró Quesada, Julio C. Tello y Mariano H. Cornejo.

3. Democracia masculina alfabeta (1931-1955)

Después de la caída de Leguía, la Junta Nacional de Gobierno, presidida por David Samanez Ocampo, designó una comisión (21)

para que formule el proyecto de ley de elecciones sobre las siguientes bases: el establecimiento de un poder electoral autónomo; la representación de las minorías; el voto secreto y obligatorio; y la organización científica del registro electoral. La reforma electoral llevada a cabo otorgó a los comicios garantías hasta entonces desconocidas, sobre la base de la organización de un verdadero registro electoral y la eliminación de los privilegios de los grandes contribuyentes. Sin embargo, mantuvo excluidos del juego democrático a las mujeres y a los analfabetos.

En este período tuvieron destacada actuación, entre otros, los parlamentarios Víctor Andrés Belaúnde; José Gálvez Barrenechea; Julio de la Piedra; Emilio Romero Padilla; Fernando Belaúnde Terry, ex-Presidente Constitucional de la República; y Manuel Seoane Corrales.

4. Democracia mixta alfabeta (1956-1978)

A partir de la segunda mitad del siglo XX, bajo el impulso de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948) y de las nuevas ideas en torno a la igualdad de derechos y deberes de las personas de ambos sexos, se reconoce a las mujeres el goce pleno del derecho al sufragio y a participar como candidatas en los procesos electorales.

Así, el 7 de setiembre de 1955, durante el gobierno del general Manuel A. Odría, el Congreso de la República, mediante la Ley Nº 12391, otorgó la ciudadanía a las mujeres mayores de edad que supiesen leer y escribir. De este modo, a través de dicha ley, el Congreso modificó la Constitución Política entonces vigente. Con ello se amplió la participación del electorado -el cual se duplicó- y así el Congreso alcanzó una mayor y mejor representatividad.

 Las primeras representantes femeninas fueron elegidas en 1956: en el Senado Nacional: Irene Silva Linares de Santolalla; en la Cámara de Diputados María Mercedes Colina Lozano de Gotuzzo; María Eleonora Silva y Silva; Juana Ubilluz de Palacios; Lola Blanco Montesinos de La Rosa Sánchez; Alicia Blanco Montesinos de Salinas; Manuela C. Billinghurst López; Matilde Pérez Palacio Carranza; y Carlota Ramos de Santolaya.

A esta relación debemos agregar los nombres de algunos parlamentarios varones que destacaron en este período, entre ellos: Héctor Boza, Eduardo Miranda, Raúl Porras Barrenechea, Armando Villanueva del Campo, Alberto Arca Parró, Ramiro Prialé y Carlos Manuel Cox.

5. Democracia universal (1979-hasta la actualidad)

La primera Constitución Política del Perú que reconoció plenamente el derecho de los analfabetos a participar en los procesos electorales fue la de 1979, al disponer que:

«Son ciudadanos los peruanos mayores de dieciocho años. Para el ejercicio de la ciudadanía se requiere estar inscrito en el registro electoral.

Tienen derecho de votar todos los ciudadanos que están en el goce de su capacidad civil.

El voto es personal, igual, libre, secreto y obligatorio hasta los setenta años. Es facultativo después de esta edad».

Con esta disposición, los legisladores suprimieron todo tipo de discriminación, fortaleciendo la legitimidad de los procesos electorales como producto de la decisión libre y soberana de todos los peruanos mayores de edad. Entre los principales congresistas de este período podemos señalar a Víctor Raúl Haya de la Torre, Presidente de la Asamblea Constituyente; Luis Alberto Sánchez; Luis Bedoya Reyes; Manuel Ulloa Elías; Andrés Aramburú Menchaca; Héctor Cornejo Chávez; y Roberto Ramírez del Villar.

Sin embargo, el esquema anterior que menciona a grandes trazos como se ha venido dando la relación entre gobernantes y gobernados, Representantes y representados, electores y elegidos -o auto-elegidos-, se completa con la forma concreta en que hemos vivido los peruanos a lo largo del siglo pasado y vivimos actualmente. La historia nos demuestra con absoluta claridad que el "ser" de la vida ciudadana y de las instituciones debe coincidir lo más posible con su "debe ser", porque en caso contrario todo se termina perdiendo legitimidad.

En realidad, desde los días iniciales de la República, dos grandes tendencias han estado presentes a lo largo de nuestra historia nacional. La primera de ellas, democrática; la segunda, autoritaria. A pesar de las diferencias doctrinarias, programáticas e ideológicas entre las diversas corrientes de pensamiento democrático, prima en todas estas el sometimiento a unas reglas de juego transparentes, previamente establecidas, que permiten ganar o perder, y donde, finalmente, el soberano es el pueblo, quien es el único que puede acertar o equivocarse con su decisión. Por el contrario, las corrientes autoritarias suelen considerar que la sabiduría, inspiración o intuición del líder son la base para lograr la felicidad del pueblo y el progreso del país.

RELACIÓN DE CONGRESISTAS
PERIODO 2011-2016


Notas:

(2) Ver anexo N° 46.
(3) Conde de Vista Florida.
(4) Numerosos diputados solicitaron que lo expresado por el Presidente se formúlase y decretase en el correspondiente documento legislativo, lo que fue inmediatamente aprobado.
(5) Reglamento Interior de las Cámaras Legislativas, capítulo I, artículo 8º.
(6) Fuentes consultadas: Archivo del Congreso de la República; e Ismael Echegaray, La Cámara de Diputados y las Constituyentes del Perú (1822-1965), Imprenta del Ministerio de Hacienda y Comercio.
(7) Abogado defensor de la Dirección General de Censos.
(8) Catedrático de Vísperas de Matemáticas de la Universidad de San Marcos.
(9) Murio en la defensa de Lima. durante la guerra con Chile. Dr. en jurisprudencia, fallecio en la batalla de Miraflores, el 15 de enero de 1881, combatiendo como soldado raso en el batallon Nº6 de la Reserva de Lima. 
(10) Sólo administrativamente 1950-1951.
(11) Sólo legislativamente 1950-1951. 
(12) Basadre, Jorge, Elecciones y centralismo en el Perú. Lima, Universidad del Pacífico, 1980, págs. 14-15. 
(13) El sistema de elección era indirecto. Los ciudadanos con derecho a voto debían designar a los denominados «electores», a través de los cuales ejercían su derecho.
(14) En estos documentos, denunciando ante el Congreso las irregularidades sucedidas, se proclamaba la supuesta victoria de los candidatos de la simpatía de los denunciantes.
(15) El período en referencia se establecía en razón del tiempo que se estimaba necesario para su alfabetización.
(16) Este último planteamiento fue aprobado por amplia mayoría.
(17) Ilustre mártir de la democracia peruana, asesinado cuando ejercía la presidencia del Senado, en el propio local de dicha Cámara Alta.
(18) En homenaje a Miguel Grau se conserva su escaño, en lugar preferente, en el hemiciclo del Congreso de la República. La lista de asistencia con que se inicia las sesiones del Congreso de la República comienza con el nombre de Miguel Grau Seminario, tras cuyo enunciado la Representación Nacional dice ¡presente!. 
(19) Para el presente caso, entiéndese como censo (de donde se deriva el término censataria) el padrón o lista de contribuyentes que, como veremos, servía de base para los procesos electorales.
(20) Basadre, Jorge, ídem, págs. 53-54.
(21) La referida comisión estuvo integrada por Luis E. Valcárcel, José Antonio Encinas, Luis Alberto Sánchez, Jorge Basadre, César Antonio Ugarte, Alberto Arca Parró, Federico More, Carlos Manuel Cox y Carlos Enrique Telaya.

 

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