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PERIODIFICACIÓN DE LA HISTORIA DEL CONGRESO

Realizar una periodificación de la historia del Congreso de la República del Perú presupone enfrentarse a enormes dificultades provenientes de nuestra historia política; en particular, a la preponderancia de los gobiernos militares, las continuas rupturas del orden constitucional, las diferencias doctrinarias y programáticas entre las diversas tendencias que han predominado al interior del Parlamento, etc. A pesar de tales obstáculos, por la enorme importancia que tiene el Congreso para la vigencia de la democracia, tal tarea resulta necesaria. Entender el sentido histórico de la evolución del Congreso nos ayudará a alcanzar una imagen objetiva y clara de la democracia peruana.

Una de las características irreemplazables de la democracia es la participación popular en la vida pública. Por ello utilizaremos como criterio base de la periodificación la forma en que esta presencia de la ciudadanía se ha hecho efectiva.

DEMOCRACIA NOMINAL (1822-1895)

La denominamos así porque durante este período los procesos electorales, de tales, solo tenían el nombre. Los comicios, en líneas generales, se desarrollaban según el siguiente procedimiento:

  1. Las autoridades locales preparaban los registros electorales.
  2. Los ciudadanos con derecho a voto acudían a oír la misa votiva del Espíritu Santo, después de lo cual elegían a los miembros de las mesas.
  3. Constituida cada mesa, se designaba a los respectivos electores (1), quienes, en cada distrito, formaban el colegio electoral.
  4. Los electores, en las capitales de provincia, debían elegir entre los candidatos a senadurías, diputaciones y a la Presidencia de la República. Estos actos eran verdaderas batallas campales en las que se enfrentaban grupos de mercenarios para tomar a la fuerza el control de las mesas. Los sectores desplazados presentaban ante el Congreso las denominadas «dualidades» o «trialidades» (2).
  5. La única instancia de control del proceso era el Congreso. Cada una de las Cámaras calificaba las credenciales de los elegidos para integrarlas, resolviendo sobre las «dualidades» y «trialidades» presentadas. Estas decisiones se basaban principalmente en criterios de carácter político, vicio que se vio agudizado por la Constitución de 1860 en la que se dispuso la renovación del Congreso por tercios ya que, por medio de este mecanismo, la mayoría en ejercicio buscaba mantener el control sobre su respectiva Cámara.

Cabe añadir que las primeras constituciones y leyes electorales del Perú no autorizaron el voto de los analfabetos. Sin embargo, señalaron plazos en los que se exceptuaba del requisito de saber leer y escribir o, en su defecto, aprobaron el voto de los indígenas y mestizos durante un período determinado (3). Uno de los debates más importantes sobre el voto de los indígenas analfabetos fue el efectuado entre Bartolomé Herrera y Pedro Gálvez en 1849. El primero se oponía a que se les reconociese tal derecho mientras que el segundo (4) era fervoroso partidario del mismo . En realidad, el voto de los analfabetos fue más nominal que real y estuvo vigente hasta la Constitución de 1860. La ley electoral de 1890 lo abolió. Por último, la ley de reforma electoral de 1896 excluyó a los analfabetos de los procesos electorales:

«Ejercen el derecho de sufragio los peruanos mayores de veintiún años o casados que no hayan llegado a esa edad, que sepan leer y escribir y estén inscritos en el Registro Cívico de su domicilio».

Así fue que esta norma eliminó la anterior presencia de los indígenas analfabetos en los procesos electorales excluyendo, por ende, a un amplio sector de la población de toda participación.

Entre los parlamentarios más destacados de la época figuraron Francisco Javier de Luna Pizarro –primer Presidente del Congreso–, Toribio Rodríguez de Mendoza, Hipólito Unanue, José de la Mar, Manuel Lorenzo de Vidaurre, Juan Antonio Távara –primer Presidente de la Cámara de Diputados–, Andrés Reyes –primer Presidente del Senado–, Manuel Salazar y Baquíjano, Mariano Eduardo de Rivero y Ustáriz, Nicolás Fernández de Piérola, Ramón Castilla, Francisco de Paula González Vigil, Evaristo Gómez Sánchez, Bartolomé Herrera, Ricardo Palma, Manuel Pardo y Lavalle –primer civil electo Presidente de la República (5); Francisco García Calderón, José Gálvez Egúsquiza y Miguel Grau Seminario, héroe máximo de la Marina de Guerra del Perú (6).

DEMOCRACIA CENSATARIA (1896-1931) (7)

Las irregularidades del sistema electoral llevaron al desprestigio de los comicios y a la necesidad de una reforma. El Partido Demócrata, encabezado por Nicolás de Piérola, sostuvo la necesidad de establecer un Poder Electoral que asegurase la legitimidad de los comicios y la debida transparencia en sus resultados. La ley  de 1896 eliminó dos de los principales vicios del sistema anterior; a partir de entonces las mesas electorales estarían a cargo de funcionarios designados y se suprimiría la calificación de credenciales realizada por las Cámaras.

Este período abarca desde la denominada, por Basadre, República aristocrática hasta la culminación del oncenio leguiísta. La hemos denominado democracia censitaria porque se establecieron, como base del mecanismo de sufragio, los censos o padrones de contribuyentes. Así, para cada elección general, la Junta Electoral Nacional debía formar por orden de cuotas, según los censos del Ministerio de Hacienda una lista de veinticinco mayores contribuyentes con residencia en la capital de cada provincia. Luego, debía designar, mediante sorteo entre los mayores contribuyentes, a las personas que constituirían las juntas de registro provinciales. Estas procedían a la elección de los ciudadanos para las juntas distritales, el registro cívico general de la provincia y las comisiones receptoras del sufragio.

«Las atribuciones otorgadas en las Juntas de Registro a los mayores contribuyentes obedecieron, según se aseveró, a que entre ellos vivía la ciudadanía de mayor cultura en un país de tantos desniveles y porque se presumía que habían de ser amantes del orden y de la juridicidad. Resulta obvio observar ahora que era un modo de consolidar el predominio de quienes ostentaban mayor fuerza económica». (8)

A pesar de las mencionadas limitaciones, en esta etapa destacaron, entre otros parlamentarios, Guillermo Billinghurst, Antonio Miró Quesada, Julio C. Tello y Mariano H. Cornejo.

DEMOCRACIA MASCULINA ALFABETA (1931-1955)

Después de la caída de Leguía, la Junta Nacional de Gobierno, presidida por David Samanez Ocampo, designó una comisión para que formulase el proyecto de ley de elecciones sobre las siguientes bases: el establecimiento de un poder electoral autónomo; la representación de las minorías; el voto secreto y obligatorio; y la organización científica del registro electoral. La reforma electoral llevada a cabo otorgó a los comicios garantías hasta entonces desconocidas, sobre la base de la organización de un verdadero registro electoral y la eliminación de los privilegios de los grandes contribuyentes. Sin embargo, mantuvo excluidos del juego democrático a las mujeres y a los analfabetos.

En este período tuvieron destacada actuación, entre otros, los parlamentarios José Gálvez Barrenechea, Julio de la Piedra, Emilio Romero Padilla, Fernando Belaúnde Terry y Manuel Seoane Corrales.

DEMOCRACIA MIXTA ALFABETA (1956-1978)

A partir de la segunda mitad del siglo XX, bajo el impulso de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948) y de las nuevas ideas en torno a la igualdad de derechos y deberes de las personas de ambos sexos, se reconoce a las mujeres el goce pleno del derecho al sufragio y a participar como candidatas en los procesos electorales.

Así, el 7 de setiembre de 1955, durante el gobierno del general Manuel A. Odría, el Congreso de la República, mediante la Ley Nº 12391, otorgó la ciudadanía a las mujeres mayores de edad que supiesen leer y escribir. De este modo, a través de dicha ley, el Congreso modificó la Constitución Política entonces vigente. Con ello se amplió la participación del electorado -el cual se duplicó- y así el Congreso alcanzó una mayor y mejor representatividad.

Las primeras representantes femeninas fueron elegidas en 1956: en el Senado Nacional: Irene Silva Linares de Santolalla; en la Cámara de Diputados: María Mercedes Colina Lozano de Gotuzzo, María Eleonora Silva y Silva, Juana Ubilluz de Palacios, Lola Blanco Montesinos de La Rosa Sánchez, Alicia Blanco Montesinos de Salinas, Manuela C. Billinghurst López, Matilde Pérez Palacio Carranza y Carlota Ramos de Santolaya.

A esta relación debemos agregar los nombres de algunos parlamentarios varones que destacaron en este período, entre ellos: Héctor Boza, Eduardo Miranda, Raúl Porras Barrenechea, Armando Villanueva del Campo, Alberto Arca Parró, Ramiro Prialé y Carlos Manuel Cox.

DEMOCRACIA UNIVERSAL (1979-hasta la actualidad) 

La primera Constitución Política del Perú que reconoció plenamente el derecho de los analfabetos a participar en los procesos electorales fue la de 1979, al disponer que:

«Son ciudadanos los peruanos mayores de dieciocho años. Para el ejercicio de la ciudadanía se requiere estar inscrito en el registro electoral.

Tienen derecho de votar todos los ciudadanos que están en el goce de su capacidad civil.

El voto es personal, igual, libre, secreto y obligatorio hasta los setenta años. Es facultativo después de esta edad».

Con esta disposición, los legisladores suprimieron todo tipo de discriminación, fortaleciendo la legitimidad de los procesos electorales como producto de la decisión libre y soberana de todos los peruanos mayores de edad. Entre los principales congresistas de este período podemos señalar a Víctor Raúl Haya de la Torre –Presidente de la Asamblea Constituyente–, Luis Alberto Sánchez, Luis Bedoya Reyes, Manuel Ulloa Elías, Andrés Aramburú Menchaca, Héctor Cornejo Chávez, Jorge del Prado, Roberto Ramírez del Villar y Felipe Osterling Parodi.

Nuestra actual Constitución Política, aprobada por el Congreso Constituyente Democrático en 1993, amplió la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos mediante el referéndum, la iniciativa legislativa, la remoción o revocación de autoridades y la demanda de rendición de cuentas [9).Estos derechos tienden a beneficiar a los sectores tradicionalmente marginados de nuestra población, haciendo posible la intervención de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones e integrándolos así a la conducción del destino nacional.

Sin embargo, el esquema anterior, que menciona a grandes trazos como se ha venido dando la relación entre gobernantes y gobernados, Representantes y representados, electores y elegidos –o auto-elegidos–, se completa con la forma concreta en que hemos vivido los peruanos a lo largo del siglo pasado y vivimos actualmente. La historia nos demuestra con absoluta claridad que el "ser" de la vida ciudadana y de las instituciones debe coincidir lo más posible con su "debe ser", porque en caso contrario las instituciones terminan perdiendo legitimidad.

 

FUENTE:
Dirección de Participación Ciudadana / Museo de la Inquisición y del Congreso

 


 

(1) El sistema de elección era indirecto. Los ciudadanos con derecho a voto debían designar a los denominados "electores", a través de los cuales ejercían su derecho a voto.

(2) En estos documentos, denunciando ante el Congreso las irregularidades sucedidas, se proclamaba la supuesta victoria de los candidatos de la simpatía de los denunciantes.

(3) El período en referencia se establecía en razón del tiempo que se estimaba necesario para su alfabetización.

(4) Este último planteamiento fue aprobado por amplia mayoría.

(5) Ilustre mártir de la democracia peruana, asesinado cuando ejercía la presidencia del Senado, en el propio local de dicha Cámara Alta. 

(6) En homenaje a Miguel Grau se conserva su escaño, en lugar preferente, en el hemiciclo del Congreso de la República. La lista de asistencia con que se inicia las sesiones del Congreso de la República comienza con el nombre de Miguel Grau Seminario, tras cuyo enunciado la Representación Nacional dice ¡Presente!. 

(7) Para el presente caso, entiéndese como censo (de donde se deriva el término censataria) el padrón o lista de contribuyentes que, como veremos, servía de base para los procesos electorales.

(8) Basadre, Jorge, ídem, págs. 53-54

(9) Constitución Política del Perú, artículo 31º


 

RESPONSABLE DE LA INFORMACIÓN:

Museo del Congreso y de la Inquisición


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