“Año de la recuperación y consolidación de la economía peruana”
“Year of the Recovery and Consolidation of the Peruvian Economy”
“Jahr des Aufswungs und der Konsolidierung der peruanischen Wirtschaft”
“Année de la reprise et de la consolidation de l'économie péruvienne”
“Peru mamallaqtapaq qullqi kausarichiypaq, sinchiyachina wata”
Trabajo y Seguridad Social
Periodo Parlamentario 1995-2000
CONGRESO DE LA REPUBLICA COMISION DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL
Dictamen de la Comisiòn de Trabajo y Seguridad Social recaìdo en el Proyecto de ley Nº 981/95-CR, en virtud del cual se propone la Ley Procesal del Trabajo
SEÑORA PRESIDENTA:
Ha venido para dictamen de la Comisión de Trabajo y Seguridad Social del Congreso de la República, el proyecto de ley Nº 981/95-CR presentado por los congresistas Oswaldo Sandoval Aguirre, María Lozada de Gamboa, Víctor Fernández Bustinza, Ricardo Marcenaro Frers, Roger Amuruz Gallegos, Luis Delgado Aparicio, Helbert Samalvides Dongo, Eusebio Vicuña Vásquez, Aldo Estrada Choque y Javier Velásquez Quesquén, en virtud del cual proponen la Ley Procesal del Trabajo.
El proyecto de ley propone la consolidación en un sólo instrumento legal de todos los procesos laborales amparables ante el Poder Judicial, con la finalidad de dictar una norma que privilegie la celeridad y flexibilidad necesarias en dichos procedimientos.
Luego de analizar las diversas materias e instituciones del derecho procesal laboral que el proyecto propone y de haber seguido un proceso de revisión iniciado en febrero de 1996 y que ha recogido el informe del Ministerio de Trabajo y Promoción Social, las intervenciones y comentarios de expertos internacionales y nacionales formuladas en el Taller «Análisis del Proyecto de Ley Procesal del Trabajo» y en el Forum Internacional «El Proceso Laboral. A propósito del Proyecto de Ley Procesal del Trabajo», las opiniones de profesores universitarios especialistas en materia laboral y magistrados que se han presentado en las sesiones ordinarias de la Comisión para exponer sus puntos de vista, así como de recibir los informes escritos de magistrados del Poder Judicial, profesores, abogados, y público interesado, esta Comisión considera lo siguiente:
I) ANTECEDENTES DEL PROYECTO DE LEY PROCESAL DEL TRABAJO
Por Ley Nº 26279 de fecha 21 de diciembre de 1993 se constituyó una Comisión encargada de elaborar los anteproyectos de Ley General del Trabajo y Ley de Procedimiento Laboral.
El trabajo de esta Comisión se vio enriquecido con el aporte de profesores universitarios, magistrados y especialistas en derecho procesal laboral quienes intervinieron en la elaboración de un anteproyecto de ley. Participaron, en distintos momentos, los doctores Jaime Beltrán Quiroga, Fernando Elías Mantero, Nelson Reyes Jiménez, Edmundo Villacorta Ramírez y Luis Vinatea Recoba, entre otros, quienes en coordinación con el congresista Ricardo Marcenaro Frers, Presidente de la Comisión de Trabajo y Seguridad Social del Congreso Constituyente Democrático, completaron el texto del anteproyecto de Ley de Procedimiento Laboral.
Este documento fue analizado y revisado por los congresistas de la Comisión de Trabajo del Congreso de la República suscriptores del proyecto y por la Asesoría de la Comisión, a fin de proponer un texto de proyecto de Ley Procesal del Trabajo en la presente legislatura.
Luego de efectuar modificaciones al documento elaborado durante 1994 y 1995, el texto fue presentado como proyecto de ley al inicio de esta legislatura, quedando registrado en el Congreso de la República con el Nº 981/95-CR.
El interés de los congresistas firmantes del proyecto de ley y de los congresistas integrantes de la Comisión de Trabajo y Seguridad Social era someter la propuesta a una revisión y análisis públicos con la finalidad de mejorar el proyecto y conocer los puntos de vista de los actores sociales, profesores, abogados y público en general.
II) PROCESO DE ANALISIS DEL PROYECTO DE LEY PROCESAL DEL TRABAJO
El proceso de análisis del proyecto de ley procesal del trabajo ha tenido como principal objetivo recoger todos los comentarios, positivos y negativos, que la propuesta motivaba, con la finalidad de obtener un texto armónico y coherente de Ley Procesal del Trabajo.
Las acciones de la Comisión de Trabajo y Seguridad Social han sido las siguientes:
1) EXPOSICIONES DE PROFESORES UNIVERSITARIOS ESPECIALISTAS EN MATERIA LABORAL
En la sesiones ordinarias de la Comisión se presentaron destacados profesores universitarios, especialistas en derecho laboral, a fin de conocer sus posiciones sobre los aspectos centrales del proyecto en comparación con la estructura del proceso laboral actual, así como los puntos en que debería incidir la reforma procesal.
Las presentaciones han sido las siguientes:
- Sesión del 5 de marzo de 1996.- Presentación del Dr. Luis Vinatea Recoba, profesor de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
- Sesión del 12 de marzo de 1996.- Presentación de los Vocales Presidentes de las Salas Laborales de la Corte Superior de Lima: Dra. Victoria Ampuero de Fuertes (Primera Sala), Dr. Néstor Morales Gonzáles (Segunda Sala) y Dra. Eliana Araujo Sánchez (Tercera Sala) y del Vocal Edmundo Villacorta Ramírez, para conocer su posición, como integrantes del Poder Judicial y encargados de la administración de justicia, respecto del procedimiento laboral actual y sus comentarios y propuestas en relación al proyecto de ley.
- Sesión del 19 de marzo de 1996.- Presentación del Doctor Adolfo Ciudad Reynaud, profesor de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y del Dr. Juan Carlos Cortés Carcelén, profesor de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Estos especialistas tienen la asesoría y patrocinio de sindicatos y trabajadores.
- Sesión del 26 de marzo de 1996.- Presentación del Dr. Fernando Elías Mantero, profesor de la Universidad San Martín de Porras.
- Sesión del 9 de abril de 1996.- Presentación del Dr. Víctor Ferro Delgado, profesor de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
2) EVENTOS INTERNACIONALES
Para la discusión en detalle de los temas contenidos en el proyecto de ley, la Comisión acordó la realización de dos eventos internacionales que tuvieron lugar en Lima entre el 10 y el 13 de abril de 1996.
La organización estuvo a cargo de la Comisión de Trabajo y Seguridad Social contándose con el valioso aporte de la Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en la coordinación. En ambos eventos se contó con la participación de tres de los más ilustres especialistas en derecho laboral, Dr. Manuel Alonso Olea, de España, Dr. Néstor de Buen Lozano, de México y Dr. Américo Plá Rodríguez, de Uruguay, además de la participación de destacados expositores nacionales.
a) Forum internacional «El Proceso Laboral. A propósito del Proyecto de Ley Procesal del Trabajo»: 10, 11 y 12 de abril de 1996.
En este evento se revisaron temas vinculados a la reforma procesal laboral a través de las siguientes conferencias:
- «El Recurso de Amparo en Materia Social», a cargo del Dr. Manuel Alonso Olea de España y panel integrado por el Dr. Carlos Blancas Bustamante y el Dr. Fernando Elías Mantero;
- «El Organo Jurisdiccional» a cargo del Dr. Néstor de Buen Lozano y panel conformado por el Dr. Víctor Ferro Delgado y el Dr. Adolfo Ciudad Reynaud;
- «Los Principios del Derecho Procesal del Trabajo», a cargo del Profesor Américo Plá Rodríguez y panel conformado por los Dres. Alfonso de los Heros, Mario Pasco Cosmópolis y Luis Vinatea Recoba.
El Forum Internacional contó con una asistencia masiva, incluyendo a congresistas, asesores y personal del Congreso de la República, magistrados del Poder Judicial de las sedes de Lima, Callao y otras ciudades del país, funcionarios del Ministerio de Trabajo, dirigentes sindicales, representantes de empresas, profesores, abogados de diferentes ciudades del país, delegaciones de estudiantes de las universidades de Lima y provincias, y público en general.
La gran calidad de los expositores y panelistas y la importancia de los temas relativos a la reforma procesal laboral permitieron el desarrollo y la comparación de diversas ideas sobre esta materia.
b) "Taller de Análisis del Proyecto del Ley Procesal del Trabajo": 11, 12 y 13 de abril de 1996
Este evento tuvo carácter cerrado y se realizó en tres sesiones con la participación de profesores extranjeros y nacionales. Tuvo por finalidad la revisión detallada de tres grandes temas del proyecto de Ley Procesal del Trabajo:
- «La Estructura del Proceso», a cargo de los Dres. Manuel Alonso Olea y Fernando Elías Mantero;
- «La Problemática de la Prueba» a cargo de los Dres. Néstor de Buen y Jaime Beltrán Quiroga;
- «Los Recursos e Instancias, con especial énfasis en la casación», tema desarrollado por los Dres. Américo Plá Rodríguez y Luis Vinatea Recoba.
Luego de las exposiciones, los dos profesores extranjeros restantes presentaron una breve descripción de la regulación procesal existente en su país sobre el tema. Posteriormente se pasó a un debate general en el cual se analizó en detalle el articulado del proyecto.
Participaron como panelistas en este taller el Dr. Carlos Blancas Bustamante, el Dr. Adolfo Ciudad Reynaud, el Dr. Juan Carlos Cortés Carcelén, el Dr. Alfonso de los Heros, el Dr. Víctor Ferro Delgado, el Dr. Pedro Morales Corrales, el Dr. Aldo Vértiz Iriarte y el Dr. Jaime Zavala Costa; como representantes del Ministerio de Trabajo y Promoción Social las Dras. Beatriz Alva Hart y Armida Murguía Sanchez; como representantes del Poder Judicial la Dra. Victoria Ampuero de Fuertes y los Dres. Samuel Gonzáles Vittorio, Néstor Morales Gonzáles, Pedro Zubiría Amorós.
Además participaron el Dr. Mario Pasco Cosmópolis, Presidente de la Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social y el Dr. Fernando García Granara, Asesor de la Comisión de Trabajo y Seguridad Social del Congreso de la República.
Las sesiones fueron presididas por el Congresista Oswaldo Sandoval Aguirre, Presidente de la Comisión de Trabajo y Seguridad Social.
c) Publicación del libro «El Proceso Laboral. A propósito del Proyecto de Ley Procesal del Trabajo»
Las conferencias, exposiciones y debate general realizados en el Forum Internacional y en el Taller de Análisis fueron grabadas y transcritas posteriormente, con la finalidad de incluir todos los comentarios en una publicación que consolide la información y opiniones expresadas en estos dos eventos internacionales.
3) SESIONES DESCENTRALIZADAS
La Comisión realizó una sesión descentralizada en la ciudad de Trujillo el 26 de abril último con la finalidad de revisar y analizar el proyecto de Ley Procesal del Trabajo. Esta sesión fue pública y se realizó bajo la modalidad de un Forum en el Paraninfo de la Universidad Nacional de Trujillo con las exposiciones centrales a cargo de los Dres. Pedro Morales Corrales, Profesor de la Universidad de Lima, y del Dr. Roger Zavaleta Cruzado, Profesor de la Universidad Nacional de Trujillo.
Luego de la intervención del panel conformado por abogados, profesores y magistrados, los participantes expresaron sus opiniones sobre el tema.
El 24 de mayo de 1996 se realizó una sesión en la ciudad del Cuzco, la misma que fue complementada con un Forum sobre los temas contenidos en el Proyecto de Ley Procesal del Trabajo. El Forum se realizó en el Paraninfo de la Universidad Nacional San Antonio Abad del Cuzco y participaron además de los congresistas de la Comisión de Trabajo y Seguridad Social y su asesor, el Sr. Rector de la Universidad y el Dr. Mario Pasco Cosmópolis, profesor de la Pontificia Universidad Católica del Perú como expositor y como panelistas, los Dres. Gloria Charca de la Puente, Víctor Mayorga, Miriam Pinares, Humberto Alatrista y Víctor Monzón, especialistas de la ciudad del Cuzco.
4) COMUNICACIONES RECIBIDAS EN LA COMISION CON OPINION SOBRE EL PROYECTO DE LEY PROCESAL DEL TRABAJO.
En el proceso de revisión del proyecto de Ley Procesal del Trabajo la Comisión recibió las opiniones y sugerencias de:
- La Cámara de Comercio a través de la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP).
- El Ministerio de Trabajo y Promoción Social. Informes del Dr. Sandro Fuentes Acurio y del Dr. Jorge Gonzáles Izquierdo.
- La Universidad Privada Andina del Cuzco.
- La Primera Sala Laboral de la Corte Superior de Lima.
- El Dr. Fernando Elías Mantero.
- El Congresista Alfonso Grados Bertorini.
- El Dr. Fernando Saravia Garrido Lecca.
Todas estas opiniones han sido consideradas y analizadas por la Comisión para proponer un texto sustitutorio al proyecto de Ley Procesal del Trabajo.
III) OTRAS CONSIDERACIONES QUE SUSTENTAN LA DACION DE UNA NUEVA REGULACION DEL PROCESO LABORAL
Desde 1991 el esquema legal del derecho individual y del derecho colectivo del trabajo ha sido objeto de múltiples modificaciones debido a una tendencia, por parte del gobierno, de unificar y flexibilizar las instituciones laborales nacionales a fin de adecuarlas a los nuevos requerimientos económicos y sociales del mercado de trabajo mundial, para así lograr competitividad y progreso, estableciéndose así un nuevo marco para las relaciones laborales, respetuoso de las parámetros internacionales indicados por la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
Es por ello que, en el derecho individual, se han dictado normas de gran importancia tales como la Ley de Compensación por tiempo de servicios (Decreto Legislativo Nº 650), la Ley de Consolidación de Beneficios Sociales (Decreto Legislativo Nº 688),la Ley de Descansos Remunerados (Decreto Legislativo Nº 713), la Ley de Fomento del Empleo (Decreto Legislativo Nº 728), entre otras.
En una segunda etapa, el 28 de julio de 1995, se promulgó la Ley Nº 26513, norma que introdujo trascendentales cambios en el sistema de contratación directa e indirecta y en la estabilidad laboral. Esta norma regula, por ejemplo, las acciones que puede iniciar el trabajador, tales como hostilidad, despido nulo y despido arbitrario, además de establecer sus plazos de caducidad y un plazo de prescripción para los reclamos.
En el derecho colectivo, el Decreto Ley Nº 25593, Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, consolidó en un solo texto legal las normas sobre sindicación, negociación colectiva y huelga, dejando sin efecto toda la regulación anterior sobre estas materias.
Todos estos cambios fueron asumidos por la última Constitución Política del Perú, vigente desde 1993, lográndose una coherencia normativa en este sentido. Por tanto, el nuevo marco constitucional y legal en el país ha originado modificaciones importantes de las instituciones laborales lo que implica que las acciones procesales de requerimiento y reclamo ante el órgano jurisdiccional deban ser revisadas, al responder las normas actuales a otra visión del sistema de relaciones laborales.
Por lo antes mencionado se hace indispensable una adecuación de las normas procesales a la regulación sustantiva existente.
IV) DEL PROYECTO DE LEY PROCESAL DEL TRABAJO
Luego del proceso de revisión del proyecto, la Comisión ha modificado el texto de la propuesta original y propone un texto que tiene las siguientes características:
1) DESCRIPCION GENERAL
El Proyecto consta de 104 artículos agrupados en ocho secciones, además de dos disposiciones transitorias, una derogatoria, una sustitutoria y dos disposiciones finales.
La norma reemplaza al Decreto Supremo Nº 03-80-TR, norma que significó un avance respecto al Código de Procedimientos Civiles, supletoria del mismo y que ha sido considerada como una norma de base para la redacción del actual Código Procesal Civil. A diferencia del decreto Supremo Nº 03-80-TR la Ley de Proceso Laboral que se propone regula de manera integral todos los procesos laborales ante el Poder Judicial, proponiendo una regulación supletoria del Código Procesal Civil.
Sustituye también normas que regulan otros procesos laborales ante el Poder Judicial.
2) ESTRUCTURA DEL PROYECTO DE LEY
La Sección Primera regula los temas de la jurisdicción y la competencia. Para la determinación de esta última se describen varios criterios, tales como el territorio, la materia, la función y la cuantía.
Un tema que fue objeto de importante debate en la Comisión fue la determinación de si los Juzgados de Paz Letrados debían conocer de las reclamaciones en materia laboral. Para algunos, la materia laboral requiere de especialización, de modo que el caso debería ser revisado por un Juez especial, tal como ocurre en materia penal. Sin embargo otro sector criticó este punto de vista especialmente por dos motivos: 1) No existen en todo el país Juzgados Especializados de Trabajo y 2) Hay determinadas pretensiones que no ameritan ser iniciadas, en primera instancia, ante un Juez Especializado, pues constituyen reclamos de cuantía menor que no deberían someterse al trámite de un proceso ordinario.
Finalmente la Comisión optó por mantener el conocimiento de las pretensiones laborales por parte de los Juzgados de Paz.
Tema relacionado con el anterior fue decidir si las acciones de amparo en materia laboral debían ser competencia exclusiva del Juez laboral o no. Discutido el tema, se optó por mantener el sistema actual, es decir, que sea competente al Juez civil, ya que podrían darse casos donde la distinción entre pretensiones laborales y pretensiones civiles no sea muy fácil de determinar. Asimismo, se congestionaría la ya abundante carga procesal de los Jueces de Trabajo.
La Sección Segunda del proyecto se refiere a las reglas aplicables para las etapas de comparecencia al proceso y los tipos de acumulación que pueden darse. Así, el proyecto regula la capacidad para ser parte material de un proceso, inclusive las organizaciones sindicales, y la manera como deben comparecer al mismo. Por otro lado, la acumulación puede ser subjetiva, objetiva o sucesiva. Temas esencialmente teóricos y de aceptación unánime, no merecieron mayor discusión.
La Sección Tercera contiene dos títulos, al igual que la primera sección, pero tiene una especial trascendencia pues regula dos temas fundamentales: la postulación del proceso y la actividad procesal, propiamente dicha. En la primera se establece el contenido que debe tener toda demanda para que sea declarada admisible, así como los documentos que la deben acompañar (anexos). De la misma manera, se definen los temas que debe contener el escrito de contestación de la demanda.
El título II, De la actividad procesal, regula en su primer capítulo el tema de los medios probatorios, esenciales para la defensa de la pretensión. Así, son desarrolladas las declaraciones, los documentos, la pericia, la prueba anticipada, la inspección judicial y los sucedáneos de dichos medios (presunciones e indicios). Finalmente se regulan las cuestiones probatorias.
La Sección Cuarta está referida a la conclusión del proceso, la cual puede realizarse de manera anticipada a través de cualquiera de las formas contempladas en el Código Procesal Civil, precisándose la regulación a la conciliación y el desistimiento. El título II regula la manera común de conclusión realizada a través de la sentencia. En ésta se ha optado por mantener la facultad ultra petita del Juez, presente en el Decreto Supremo Nº 03-80-TR y por la cual se pueden otorgar sumas mayores a las reclamadas si se advierte la existencia de error en los cálculos presentados.
La Sección Quinta describe los medios impugnatorios que pueden ser utilizados en el proceso. Así, son mencionados el recurso de reposición, de apelación, de queja y de casación. Este último es regulado de una manera especial, diferente, a la casación en materia civil en algunos aspectos, tales como su finalidad, los casos en que procede y los requisitos de fondo. Objeto de abundante discusión académica, el recurso de casación en materia laboral busca hoy lograr una adecuada aplicación de las normas y la uniformidad jurisprudencial de las salas que resuelven temas laborales.
La Sección Sexta regula el proceso ordinario laboral, el proceso base del sistema adoptado, y la Sección Séptima regula otros procesos que son denominados Procesos Especiales, tales como el sumarísimo (de aplicación en los procesos donde es competente el Juez de Paz Letrado), el proceso cautelar, el proceso de ejecución, el proceso contencioso administrativo, el proceso de impugnación de laudos arbitrales y los procesos no contenciosos.
La Sección Octava constituye otra novedad de la propuesta legislativa. La búsqueda de celeridad y el deseo de descongestionar la carga judicial ha motivado la opción por fomentar soluciones extrajudiciales que resuelvan controversias jurídicas en materia laboral. Así, el proyecto señala dos mecanismos, como son la conciliación y el arbitraje. La diferencia entre ellas es que la primera puede darse en forma privada o a través de la intervención administrativa, tal como se encuentra regulado por el reciente Decreto Supremo Nº 02-96-TR.
Para el arbitraje, que ha sido objeto de una nueva regulación, se permite la aplicación de las normas contenidas en la Ley 26572, vigente desde enero de este año, a fin de permitir la aplicación de otros procedimientos que la empresa decida. El exceso de casos que esperan ser resueltos a través de las instancias judiciales no es un problema sólo en lo laboral y ante ello el arbitraje surge en la experiencia comparada como uno de los mecanismos alternativos de heterocomposición del conflicto más eficaces de resolución de conflictos. Si bien las normas de la Ley General de Arbitraje no pueden ser aplicadas totalmente para resolver discusiones en materia laboral, el proyecto no busca impedir dicha opción, aplicable siempre y cuando resulten pertinentes. Además se permite la aplicación de normas de otros procedimientos.
Finalmente, la norma modifica los artículos 42º, 51º y 57º de la Ley Orgánica del Poder Judicial, referidos a la competencia de las Salas Laborales de la Corte Superior, los Juzgados de Trabajo y los Juzgados de Paz Letrado, en lo que a asuntos de materia laboral se refiere.
Por las consideraciones expuestas y de conformidad con el artículo 70, inciso b) del Reglamento del Congreso de la República, la Comisión de Trabajo y Seguridad Social del Congreso de la República se pronuncia por la aprobación del proyecto de ley Nº 981/95-CR, proponiendo el siguiente texto sustitutorio:
EL CONGRESO DE LA REPUBLICA
HA DADO LA SIGUIENTE LEY:
LEY PROCESAL DEL TRABAJO
El texto de la ley con las modificaciones introducidas en el Pleno del Congreso de la República aparece en la Sección Cuarta del Libro.
Congreso de la República
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Versión 4.3.0 (2017)