RESEÑA HISTORICA DEL CONGRESO

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El Perú nace como una nación libre e independiente luego de un largo proceso emancipador, iniciado desde las primeras rebeliones de indígenas y criollos. Ese proceso tuvo uno de sus momentos cumbres en la declaración de la independencia nacional el 28 de julio de 1821.


Aspecto de la Plaza Mayor de Lima en los inicios de la República

Los fundamentos doctrinarios del proceso emancipador estuvieron directamente vinculados al ideario democrático por el que se buscaba garantizar la plena vigencia de los derechos y deberes de los ciudadanos, la consolidación del ordenamiento jurídico y político del país, el respeto a la constitución y las leyes, el bienestar de la población y la irrestricta vigencia de las garantías y los derechos individuales.

Uno de los principales medios para concretar ese ideario y garantizar el cumplimiento de sus objetivos es la división del poder en tres esferas distintas -ejecutiva, legislativa y judicial-, autónomas e independientes entre sí. El Poder Legislativo, específicamente, reside en el Congreso de la República, cuyos miembros son elegidos por la ciudadanía en comicios y, por lo tanto, ejercen sus funciones representando la voluntad popular.

La primera convocatoria a congreso constituyente fue realizada por el general don José de San Martín mediante el Decreto Nº 146, del 27 de diciembre de 1821. Para dar cumplimiento al dispositivo mencionado se conformó una comisión encargada de preparar el reglamento de elecciones y se fijó el número de diputados -79 propietarios y 38 suplentes-, los cuales serían elegidos con arreglo al cálculo de la población de cada departamento.

Los primeros diputados se reunieron el 20 de setiembre de 1822, a las 10 a.m., en el palacio de gobierno. Desde allí se dirigieron a la catedral a solicitar la asistencia divina, mediante la misa votiva del Espíritu Santo, que celebró el Deán Gobernador Eclesiástico del arzobispado de Lima, doctor Francisco Javier de Echagüe. Concluida esta se entonó el himno Veni Sancte Spiritus; después, el Deán hizo una exhortación a los diputados sobre la protestación de la fe y el juramento que debían prestar. En seguida, el ministro de Estado y Relaciones Exteriores, doctor. Francisco Valdivieso, pronunció la fórmula de juramento:

«¿Juráis conservar la santa religión católica, apostólica, romana, como propia del Estado; mantener en su integridad el Perú; no omitir medio para libertarlo de sus opresores; desempeñar, fiel y legalmente, los poderes que os han confiado los pueblos; y llenar los altos fines para que habéis sido?"

Los diputados respondieron: «Sí, juramos».

Después de ello pasaron de dos en dos a tocar el libro de los Santos Evangelios. Para finalizar el acto, San Martín añadió:

«Si cumpliereis lo que habéis jurado, Dios os premie; y, si no, Él y la Patria os lo demanden».

A continuación, el gobernador eclesiástico entonó el Te Deum, seguido por el coro. En ese momento resonó en la plaza mayor una salva de 22 cañonazos, repetida en el Callao y en los buques de la armada. En la ciudad se produjo un repique general de campanas hasta la llegada de los diputados al recinto de la Universidad de San Marcos. El primer congreso constituyente se instaló el 20 de setiembre de 1822 en la capilla de la universidad, ubicada entonces en parte del terreno que corresponde actualmente al Palacio del Congreso. Ante él renunció San Martín para dejar a la nación en libertad para decidir su destino. En aquella oportunidad el Protector pronunció la siguiente alocución:

«Peruanos:

Desde este momento queda instalado el Congreso Soberano y el pueblo reasume el poder supremo en todas sus partes».

Una vez retirado San Martín de la sede del Congreso, los diputados eligieron como Presidente y Secretario momentáneos a los doctores Toribio Rodríguez de Mendoza y José Faustino Sánchez Carrión. En seguida, se procedió a realizar la elección de la primera junta directiva del Congreso. Resultaron elegidos: Presidente, el doctor Francisco Javier de Luna Pizarro; Vicepresidente, don Manuel Salazar y Baquíjano ; Primer Secretario, el doctor José Faustino Sánchez Carrión; y Segundo Secretario, el doctor Francisco Javier Mariátegui. En dicha oportunidad el Presidente del Congreso sostuvo:

"El Congreso Constituyente del Perú queda solemnemente constituido e instalado; la soberanía reside en la Nación, y su ejercicio, en el Congreso, que legítimamente la representa".

Ante la renuncia irrevocable de San Martín, el Congreso asumió provisionalmente el ejercicio del Poder Ejecutivo. Para ello designó una comisión, denominada Junta Gubernativa del Perú, compuesta por tres de sus miembros: José de la Mar, Felipe Antonio Alvarado y Manuel Salazar y Baquíjano.

Los diputados, para asegurar el funcionamiento del Congreso, procedieron a nombrar a sus primeros servidores, encabezados por el Oficial Mayor, don Manuel Herrera y Oricaín, cuyo nombramiento fue aprobado en la sesión del 12 de octubre de 1822.

Desde los primeros días de existencia del Congreso sus labores fueron intensas. Ejemplos de ello son la elaboración del Reglamento de la Junta Gubernativa; el otorgamiento del título de Generalísimo a don José de San Martín; la aprobación del Reglamento Interno del Congreso; la definición de las Bases de la Constitución Política del Perú, promulgadas el 17 de diciembre de 1822, y la primera Constitución Política del Perú, sancionada el 12 de noviembre de 1823.

En nuestra primera Constitución los diputados señalaron a Dios como fuente de inspiración suprema y, como objetivo de su acción, la consolidación de las libertades y la felicidad de los pueblos:

«En el nombre de Dios, por cuyo poder se instituyen todas las sociedades y cuya sabiduría inspira justicia a los legisladores.

Nos el Congreso Constituyente del Perú, en ejercicio de los poderes que han conferido los pueblos a todos y cada uno de sus Representantes, para afianzar sus libertades, promover su felicidad, y determinar por una ley fundamental el Gobierno de la República, arreglándonos a las bases reconocidas y juradas.

Decretamos y sancionamos la siguiente Constitución: ...».

Estas han sido y aún son las máximas que regulan el accionar parlamentario, alimentando el espíritu de la institución con una vocación permanente de servicio a la nación.

«Desde el punto de vista social, la apertura de las Cámaras de Diputados y de Senadores y de algunas de las Asambleas Constituyentes implicó el avance de las clases medias. El primer Congreso inaugurado en 1822 fue un símbolo de una rebelión social frente al sistema de base aristocrático-estamental; es decir, implicó formalmente el desmantelamiento del antiguo régimen, del Virreinato. Desde un punto de vista teórico, la burguesía criolla -acompañada por unos pocos y resignados sobrevivientes de la antigua nobleza hereditaria, a la que se le había escapado el comando del proceso independentista- obtuvo el usufructo del poder político con una cobertura liberal. La promulgación de leyes cuya finalidad era acabar con las llamadas "vinculaciones" y especialmente con los mayorazgos (1838, 1848), y la dación del Código Civil (1851), abrieron el camino hacia la titularidad personal de la propiedad así como hacia la disminución de las desigualdades hereditarias de los hijos y destruyeron algunas de las bases económicas que sustentaban a la antigua aristocracia; de esta manera, se avanzó más hacia la igualdad que con la legislación antigua». Ver nota.

El primer Congreso Constituyente del Perú (1822-1825) estuvo conformado -entre titulares y suplentes- por 28 abogados, 26 eclesiásticos, 8 médicos, 9 comerciantes, 6 empleados, 5 militares y 5 propietarios. De estos, 14 eran naturales de otros países de Hispanoamérica: 9 de la llamada posteriormente Gran Colombia (Venezuela, la actual Colombia y el futuro Ecuador), 3 de Argentina, 1 de Chile y 1 de la actual Bolivia. En la primera mitad del siglo XIX predominaron abogados y religiosos; a partir de 1870 figuran con una tendencia creciente catedráticos, ingenieros, rentistas, profesores, etc.

Conforme señala el artículo 102° de la Constitución Política del Perú, son atribuciones del Congreso:

  1. Dar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar, modificar o derogar las existentes.

  2. Velar por el respeto de la Constitución y de las leyes, y disponer lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad de los infractores.

  3. Aprobar los tratados, de conformidad con la Constitución.

  4. Aprobar el Presupuesto y la Cuenta General.

  5. Autorizar empréstitos, conforme a la Constitución.

  6. Ejercer el derecho de amnistía.

  7. Aprobar la demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo.

  8. Prestar consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en el territorio de la República, siempre que no afecte, en forma alguna, la soberanía nacional.

  9. Autorizar al Presidente de la República para salir del país.

  10. Ejercer las demás atribuciones que le señala la Constitución y las que son propias de la función legislativa.

Periodificación de la historia del Congreso

Realizar una periodificación de la historia del Congreso de la República del Perú presupone enfrentarse a enormes dificultades provenientes de nuestra historia política; en particular, a la preponderancia de los gobiernos militares, las continuas rupturas del orden constitucional, las diferencias doctrinarias y programáticas entre las diversas tendencias que han predominado al interior del Parlamento, etc. A pesar de tales obstáculos, por la enorme importancia que tiene el Congreso para la vigencia de la democracia, tal tarea resulta necesaria. Entender el sentido histórico de la evolución del Congreso nos ayudará a alcanzar una imagen objetiva y clara de la democracia peruana.

Una de las características irreemplazables de la democracia es la participación popular en la vida pública. Por ello utilizaremos como criterio base de la periodificación la forma en que esta presencia de la ciudadanía se ha hecho efectiva.

Democracia nominal (1822-1895)

La denominamos así porque durante este período los procesos electorales, de tales, solo tenían el nombre. Los comicios, en líneas generales, se desarrollaban según el siguiente procedimiento:

  1. Las autoridades locales preparaban los registros electorales.

  2. Los ciudadanos con derecho a voto acudían a oír la misa votiva del Espíritu Santo, después de lo cual elegían a los miembros de las mesas.

  3. Constituida cada mesa, se designaba a los respectivos electores, quienes, en cada distrito, formaban el colegio electoral.

  4. Los electores, en las capitales de provincia, debían elegir entre los candidatos a senadurías, diputaciones y a la presidencia de la República. Estos actos eran verdaderas batallas campales en las que se enfrentaban grupos de mercenarios para tomar a la fuerza el control de las mesas. Los sectores desplazados presentaban ante el Congreso las denominadas "dualidades" o "trialidades".

  5. La única instancia de control del proceso era el Congreso. Cada una de las cámaras calificaba las credenciales de los elegidos para integrarlas y resolvía los casos de las "dualidades" y "trialidades" presentadas. Estas decisiones se basaban principalmente en criterios de carácter político, vicio que se vio agudizado por la Constitución de 1860 en la que se dispuso la renovación del Congreso por tercios ya que, por medio de este mecanismo, la mayoría en ejercicio buscaba mantener el control sobre su respectiva cámara.

Cabe añadir que las primeras constituciones y leyes electorales del Perú no autorizaron el voto de los analfabetos. Sin embargo, señalaron plazos en los que se exceptuaba del requisito de saber leer y escribir o, en su defecto, aprobaron el voto de los indígenas y mestizos durante un período determinado. Uno de los debates más importantes sobre el voto de los indígenas analfabetos fue el efectuado entre Bartolomé Herrera y Pedro Gálvez en 1849. El primero se oponía a que se les reconociese tal derecho mientras que el segundo era fervoroso partidario del mismo . En realidad, el voto de los analfabetos fue más nominal que real y estuvo vigente hasta la Constitución de 1860. La ley electoral de 1890 lo abolió. Por último, la ley de reforma electoral de 1896 excluyó a los analfabetos de los procesos electorales:

«Ejercen el derecho de sufragio los peruanos mayores de veintiún años o casados que no hayan llegado a esa edad, que sepan leer y escribir y estén inscritos en el Registro Cívico de su domicilio».

Así fue que esta norma eliminó la anterior presencia de los indígenas analfabetos en los procesos electorales excluyendo, por ende, a un amplio sector de la población de toda participación.

Entre los parlamentarios más destacados de la época figuraron Francisco Javier de Luna Pizarro, primer Presidente del Congreso; Toribio Rodríguez de Mendoza; Hipólito Unanue; José de la Mar; Manuel Lorenzo de Vidaurre; Juan Antonio Távara, primer Presidente de la Cámara de Diputados; Andrés Reyes, primer Presidente del Senado; Manuel Salazar y Baquíjano; José Echenique; Ramón Castilla; Francisco de Paula González Vigil; Evaristo Gómez Sánchez; Bartolomé Herrera; Ricardo Palma; Manuel Pardo y Lavalle, primer Presidente civil de la República ; Francisco García Calderón; José Gálvez Egúsquiza y Miguel Grau Seminario, héroe máximo de la Marina de Guerra del Perú.

Democracia censataria (1896-1931)

Las irregularidades del sistema electoral llevaron al desprestigio de los comicios y de las credenciales realizadas por las cámaras.

Sesión conmemorativa del
Centenario de la Independencia del Perú.

Este período abarca desde la denominada, por Basadre, República aristocrática hasta la culminación del oncenio leguiísta. La hemos denominado democracia censataria porque se establecieron, como base del mecanismo de sufragio, los censos o padrones de contribuyentes. Así, para cada elección general, la Junta Electoral Nacional debía formar -por orden de cuotas, según los censos del Ministerio de Hacienda- una lista de veinticinco mayores contribuyentes con residencia en la capital de cada provincia. Luego, debía designar, mediante sorteo entre los mayores contribuyentes, a las personas que constituirían las juntas de registro provinciales. Estas procedían a la elección de los ciudadanos para las juntas distritales, el registro cívico general de la provincia y las comisiones receptoras del sufragio.

«Las atribuciones otorgadas en las Juntas de Registro a los mayores contribuyentes obedecieron, según se aseveró, a que entre ellos vivía la ciudadanía de mayor cultura en un país de tantos desniveles y porque se presumía que habían de ser amantes del orden y de la juridicidad. Resulta obvio observar ahora que era un modo de consolidar el predominio de quienes ostentaban mayor fuerza económica». Ver nota.

A pesar de las mencionadas limitaciones, en esta etapa destacaron, entre otros parlamentarios, Guillermo Billinghurst, Antonio Miró Quesada, Julio C. Tello y Mariano H. Cornejo.

Democracia masculina alfabeta (1931-1955)

Después de la caída de Leguía, la Junta Nacional de Gobierno, presidida por David Samanez Ocampo, designó una comisión para que formulase el proyecto de ley de elecciones sobre las siguientes bases: el establecimiento de un poder electoral autónomo; la representación de las minorías; el voto secreto y obligatorio; y la organización científica del registro electoral. La reforma electoral llevada a cabo otorgó a los comicios garantías hasta entonces desconocidas, sobre la base de la organización de un verdadero registro electoral y la eliminación de los privilegios de los grandes contribuyentes. Sin embargo, mantuvo excluidos del juego democrático a las mujeres y a los analfabetos.

En este período tuvieron destacada actuación, entre otros, los parlamentarios José Gálvez Barrenechea, Julio de la Piedra, Emilio Romero Padilla, Fernando Belaúnde Terry y Manuel Seoane Corrales.

Democracia mixta alfabeta (1956-1978)

A partir de la segunda mitad del siglo XX, bajo el impulso de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948) y de las nuevas ideas en torno a la igualdad de derechos y deberes de las personas de ambos sexos, se reconoce a las mujeres el goce pleno del derecho al sufragio y a participar como candidatas en los procesos electorales.

Así, el 7 de setiembre de 1955, durante el gobierno del general Manuel A. Odría, el Congreso de la República, mediante la Ley Nº 12391, otorgó la ciudadanía a las mujeres mayores de edad que supiesen leer y escribir. De este modo, a través de dicha ley, el Congreso modificó la Constitución Política entonces vigente. Con ello se amplió la participación del electorado -el cual se duplicó- y así el Congreso alcanzó una mayor y mejor representatividad.

Las primeras representantes femeninas fueron elegidas en 1956:

En el Senado Nacional:

Irene Silva Linares de Santolalla.

En la Cámara de Diputados:

  1. María Mercedes Colina Lozano de Gotuzzo;

  2. María Eleonora Silva y Silva;

  3. Juana Ubilluz de Palacios;

  4. Lola Blanco Montesinos de La Rosa Sánchez;

  5. Alicia Blanco Montesinos de Salinas;

  6. Manuela C. Billinghurst López;

  7. Matilde Pérez Palacio Carranza; y

  8. Carlota Ramos de Santolaya.

A esta relación debemos agregar los nombres de algunos parlamentarios varones que destacaron en este período: Héctor Boza, Eduardo Miranda, Raúl Porras Barrenechea, Armando Villanueva del Campo, Alberto Arca Parró, Ramiro Prialé y Carlos Manuel Cox.

Democracia universal (1979-hasta la actualidad)

La primera Constitución Política del Perú que reconoció plenamente el derecho de los analfabetos a participar en los procesos electorales fue la de 1979, al disponer que:

«Son ciudadanos los peruanos mayores de dieciocho años. Para el ejercicio de la ciudadanía se requiere estar inscrito en el registro electoral.

Tienen derecho de votar todos los ciudadanos que están en el goce de su capacidad civil.

El voto es personal, igual, libre, secreto y obligatorio hasta los setenta años. Es facultativo después de esta edad».

Con esta disposición, los legisladores suprimieron todo tipo de discriminación, fortaleciendo la legitimidad de los procesos electorales como producto de la decisión libre y soberana de todos los peruanos mayores de edad.

Adicionalmente, nuestra actual Constitución Política, aprobada por el Congreso Constituyente Democrático en 1993, amplió la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos mediante el referéndum, la iniciativa legislativa, la remoción o revocación de autoridades y la demanda de rendición de cuentas. Estos derechos tienden a beneficiar a los sectores tradicionalmente marginados de nuestra población, haciendo posible la intervención de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones e integrándolos así a la conducción del destino nacional.

Entre los principales congresistas de este período podemos señalar a Víctor Raúl Haya de la Torre, Presidente de la Asamblea Constituyente de 1978; Luis Alberto Sánchez; Manuel Ulloa Elías; Andrés Aramburú Menchaca; Héctor Cornejo Chávez y Roberto Ramírez del Villar.