DICTAMEN DE LA COMISIÓN AGRARIA

Señor Presidente:
Ha ingresado para dictamen de la Comisión Agraria las observaciones hechas por el Poder Ejecutivo a la Autógrafa de Ley de las iniciativas legislativas 9214/2003-CR y 10149/2003-CR. Dicha Autógrafa establece una “Ley que autoriza a las Municipalidades a formalizar terrenos ribereños y fajas marginales de propiedad del Estado, ubicados en zonas de selva”.

i. ANTECEDENTES

i.1. Proyecto de Ley 9214/2003-CR

Esta iniciativa legislativa es de autoría del Congresista Jorge Chávez Sibina y fue presentada el 01 de diciembre de 2003, propone modificar el artículo 1° del Decreto Supremo 012-94-AG declarando áreas intangibles los cauces, riberas y fajas marginales de los ríos, arroyos, lagos, lagunas y vasos de almacenamiento; quedando prohibido su uso para fines agrícolas y asentamiento humano, sin embargo, en el caso de zonas intangibles ubicadas en áreas inundables, donde existan construcciones o viviendas que han acreditado una posesión de más de un (1) año de antigüedad, se autorizará por excepción a que puedan ser objeto de titulación, de acuerdo a las normas y procedimientos legales respectivos.

i.2. Proyecto de Ley 10149/2003-CR

Esta iniciativa legislativa es de autoría del Congresista Carlos Almerí Veramendi, y fue presentada el 24 de marzo de 2004, propone modificar el artículo 1° del Decreto Supremo 012-94-AG declarando áreas intangibles los cauces, riberas y fajas marginales de los ríos, arroyos, lagos, lagunas y vasos de almacenamiento, quedando prohibido su uso para fines agrícolas y asentamiento humano, sin embargo, tratándose de viviendas o edificaciones ubicadas en las denominadas áreas inundables, se autorizara otorgar la titulación correspondiente, siempre y cuando acrediten estar en posesión, sin dificultades y riesgos topográficos, que puedan ocasionar daños irreparables.

ii. ESTADO SITUACIONAL

El proyecto de Ley 9214/2003-CR fue dictaminado favorablemente por la Comisión Agraria el 02 de julio de 2004, siendo aprobado por la Comisión Permanente el 21 de julio del presente año, siendo acumulado en dicha sesión el proyecto de Ley 10149/2003-CR a solicitud de su autor.

El dictamen aprobado fue elaborado en Autógrafa de Ley y enviado mediante Sobre N° 306, al Poder Ejecutivo, el cual presentó observaciones el 18 de agosto de 2004.

Las observaciones fueron remitidas mediante Oficio N° 125-2004-PR de la Presidencia de la República, ingresando a la Comisión Agraria el 23 de agosto de 2004 para su estudio y dictamen, conforme lo señalado en el Art. 79º del Reglamento del Congreso.

iii. CONTENIDO DE LAS OBSERVACIONES

El Poder Ejecutivo plantea tres (3) observaciones centradas en el artículo 1° y Única Disposición Transitoria de la Autógrafa observada, las que se fundamentan en lo siguiente:

Primera Observación.-

Se observa el artículo 1º (Objeto de la Ley) de la autógrafa aduciendo que el plazo establecido (31 de diciembre de 2000) para acreditar la posesión de los terrenos o construcciones debería adecuarse a la normativa vigente, esto es, teniendo en cuenta el plazo señalado en el artículo 1º del Decreto Supremo 021-2002-JUS (31 de diciembre de 2001).

Segunda Observación.-

Señala el Ejecutivo que debería precisarse que son las Municipalidades Provinciales las entidades competentes en materia del saneamiento físico-legal de los asentamientos humanos de su jurisdicción.

La autógrafa observada utiliza el término “municipalidades” en sentido general, tanto en el artículo 1º como en el artículo 2º inciso b) de la autógrafa por lo que debería adecuarse el término utilizado a las competencias señaladas conforme al artículo 79º, numeral 1.4.3, de la Ley 27972 – Ley Orgánica de Municipalidades.

Tercera Observación.-

Se observa la Única Disposición Transitoria que señala que “COFOPRI brindará el apoyo correspondiente a las municipalidades para el cumplimiento de la presente Ley, hasta su desactivación”.

De acuerdo a lo señalado por el Ejecutivo, dicho texto debería adecuarse a lo dispuesto por el último párrafo del artículo 79º de la Ley Orgánica de Municipalidades, por el cual COFOPRI actúa como órgano técnico de asesoramiento de los gobiernos locales en el saneamiento de la propiedad predial, para cuyo efecto se suscribirán los convenios respectivos.

iv. ANALISIS DE LAS OBSERVACIONES

iv.1. Sobre la primera observación:

La Comisión Agraria efectuando una revisión del sustento técnico que incorpora el plazo para acreditar la posesión “hasta antes del 31 de diciembre de 2000”, considera que dicho plazo no fue pretensión de los proyectos de Ley 9214 y 10149 sino que fue incorporado en el dictamen aprobado el 02 de julio de 2004.

De la lectura de los antecedentes sobre el tema, se aprecia que no existe fundamento técnico o legal para el otorgamiento de dicho plazo por lo que atendiendo la observación del Poder Ejecutivo se adecua el plazo “hasta el 31 de diciembre de 2001” conforme el plazo previsto en el artículo 1º del Decreto Supremo 021-2002-JUS “que aprueba el Reglamento de Adjudicación de lotes incorporados al inventario de terrenos estatales con fines de vivienda a cargo de las Comisiones Provinciales de Formalización con ampliación de plazo de ocupación (...) al 31 de diciembre de 2001.”

Cabe señalar que las referidas Comisiones Provinciales de Formalización forman parte de los programas creados a fin de formalizar la propiedad informal a nivel nacional y de forma descentralizada.

En efecto, conforme al artículo 3º del D.S. 005-2001-JUS, las Comisiones Provinciales de Formalización de la Propiedad Informal están integradas por “representantes de la Municipalidad Provincial, COFOPRI, SUNARP, RPU y otros miembros cuya participación se considere necesaria por la propia Comisión” y podrán efectuar la actualización del inventario de terrenos estatales con fines de vivienda incorporando los predios estatales que se encuentren o no dentro de las áreas de expansión urbana y ejecutarán a través de su Secretaría Técnica (COFOPRI)[1], el proceso de formalización de las posesiones informales hasta la inscripción de los títulos u otros instrumentos en la oficina registral competente (SUNARP).

Asimismo, debería considerarse que el plazo propuesto por el Ejecutivo también esta previsto en el artículo 2º del Decreto Supremo 014-2003-JUS [2] que señala:

“La Comisión de la Formalización de la Propiedad Informal culminará con el saneamiento físico legal de los asentamientos informales o urbanizaciones populares o cualquier otra forma de posesión informal existente en áreas urbanas o en áreas de expansión urbana que se hayan constituido sin cumplir con los requisitos técnicos y legales al 31 de diciembre del 2001.

La transferencia de propiedad de ocupaciones informales producidas con posterioridad al 22 de marzo de 1996 y hasta al 31 de diciembre del 2001 será a título oneroso.”

Teniendo en consideración que las mencionadas Comisiones Provinciales y COFOPRI son programas implementados de carácter nacional y descentralizado para formalizar la propiedad informal con participación fundamental de las Municipalidades Provinciales, conforme sus funciones específicas exclusivas contenidas en la Ley 27972, y teniendo en cuenta que de los decretos supremos señalados se colige que ya existe un plazo para acceder a los beneficios de formalización establecidos en dichos programas es que se acoge la observación formulada.

iv.2. Sobre la segunda observación:

Conforme a las funciones establecidas en la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, y conforme a las normas citadas en el punto iv.1. se aprecia que, efectivamente, es necesario precisar que las Municipalidades Provinciales son las encargadas del reconocimiento, verificación, titulación y saneamiento físico legal de los asentamientos humanos.

En efecto, conforme al punto 1.4.3. del artículo 79º de la Ley 27972, son funciones específicas exclusivas de las municipalidades provinciales:

“1.4.3. El reconocimiento, verificación, titulación y saneamiento físico legal de asentamientos humanos.”

Las municipalidades distritales, por su parte, en el punto 3.5. del artículo 79º de la referida Ley Orgánica, tienen como funciones específicas exclusivas:

“3.5. Reconocer los asentamientos humanos y promover su desarrollo y formalización”.

Como se aprecia, sólo compete al municipio distrital realizar acciones, programas o proyectos que incentiven a la población a formalizar su posesión más no pueden en sí proceder a otorgar ellos los títulos y el saneamiento físico-legal correspondiente, por cuanto dichas funciones le corresponden a los municipios provinciales.

Por ello, teniendo en consideración que el objeto de la Autógrafa es formalizar la propiedad de los asentamientos humanos ubicados en los terrenos ribereños y fajas marginales ubicados en las zonas de selva a nivel nacional, es pertinente que sea el municipio competente, en este caso, el municipio provincial, el encargado de llevar a cabo estos procesos de formalización teniendo al COFOPRI como órgano de apoyo y asesoría técnica, esto de conformidad con el último párrafo del art. 79º de la Ley Orgánica de Municipalidades y en cumplimiento de las normas legales que crearon las Comisiones Provinciales de Formalización de la Propiedad Informal.

Por tanto, la Comisión Agraria se allana y acepta las observaciones formuladas por el Ejecutivo y adecua sus observaciones al texto legal modificando los artículos 1º y 2º inciso b) de la autógrafa.

iv.3. Sobre la tercera observación:

El texto observado es el siguiente:

“La Comisión de Formalización de la Propiedad Informal – COFOPRI brindará el apoyo correspondiente a las municipalidades para el cumplimiento de la presente Ley, hasta su desactivación.”

De la revisión de los antecedentes, la Comisión Agraria debe señalar que dicho texto fue incorporado durante el debate del dictamen por la Comisión Permanente en su sesión No. 31ª-A del Miércoles 21 de julio de 2004.

Al respecto, debemos señalar que la calidad de órgano de apoyo que tiene el COFOPRI esta reconocida por el último párrafo del artículo 79º de la Ley 27972, esto es, el ser “órgano técnico de asesoramiento de los gobiernos locales” en materia de saneamiento físico-legal de asentamientos humanos, por ello, la observación del Ejecutivo se centraría no en la calidad de órgano de apoyo que tiene el COFOPRI sino en la frase pertinente que señala que dicho apoyo será brindado “hasta su desactivación”.

Si bien se reconoce que COFOPRI es un órgano técnico que tiene las condiciones de un programa y, por consiguiente, es de naturaleza temporal y cuya existencia esta sujeta al cumplimiento de los objetivos específicos para los que fue creado, también debería considerarse que dicho órgano, dependiente del Ministerio de Justicia, forma parte del programa nacional de formalización de la propiedad informal que involucra también la participación decisiva y funcional de las municipalidades provinciales, conforme a la Ley 27972.

Asimismo, la Comisión opina que establecer una disposición legal que mencione expresamente el carácter temporal y transitorio de COFOPRI “hasta su desactivación” no es necesaria pues dicha pretensión ya ha sido considerada en la Ley No. 28294 – Ley que crea el Sistema Nacional Integrado de Catastro y su Vinculación con el Registro de Predios – cuya Tercera Disposición Transitoria señala:

“La Comisión de Formalización de la Propiedad Informal - COFOPRI y el Programa Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural - PETT formarán parte del Sistema y tendrán representación en su Consejo Nacional, hasta su conclusión o disolución de acuerdo a sus normas de creación.”

Por lo expuesto, la Comisión Agraria se allana a las observaciones del Ejecutivo en este punto y adecua el texto a lo señalado en el último párrafo del artículo 79º de la Ley 27972.

V. CONCLUSIONES

  1. El presente dictamen, atendiendo los objetivos de los proyectos de Ley 9214/2003-CR y 10149/2003-CR, busca que se establezca una Ley que favorezca la formalización de asentamientos humanos ubicados en terrenos ribereños y fajas marginales, de propiedad del Estado, ubicados en zonas de selva a nivel nacional.
  2. La Comisión se allana a las tres observaciones del Ejecutivo, en tanto el objetivo de la ley se orienta a la formalización de propiedades ubicadas en los mencionados terrenos, siempre que hubieran sido ocupadas por posesionarios informales hasta el 31 de diciembre de 2001 conforme el plazo señalado en el Decreto Supremo 021-2002-JUS y Decreto Supremo 014-2003-JUS.
  3. Se fortalece la función especifica exclusiva de las municipalidades provinciales en el reconocimiento, verificación, titulación y saneamiento físico legal de asentamientos humanos autorizándole a que ejerzan dichas funciones también sobre terrenos ribereños y fajas marginales de propiedad del Estado, contando con la asesoría técnica de COFOPRI, conforme el artículo 79º de la propia Ley Orgánica de Municipalidades.
  4. Se reconoce la naturaleza temporal y transitoria de COFOPRI pero su inclusión expresa en el texto de la Autógrafa no se hace necesaria pues dicha calidad ya ha sido enunciada en la tercera disposición transitoria de la Ley 28294.

VI. RECOMENDACIONES

Por las consideraciones expuestas, la Comisión Agraria aprueba los proyectos de Ley 9214/2003-CR y 10149/2003-CR en ALLANAMIENTO a las observaciones formuladas por el Poder Ejecutivo, con el siguiente texto:

El Congreso de la República

Ha dado la Ley siguiente:

LEY QUE AUTORIZA A LAS MUNICIPALIDADES A FORMALIZAR TERRENOS RIBEREÑOS Y FAJAS MARGINALES DE PROPIEDAD DEL ESTADO, UBICADOS EN ZONAS DE SELVA

Artículo 1°.- Objeto de la Ley

Autorizase a las Municipalidades Provinciales a formalizar terrenos ribereños y fajas marginales de propiedad del Estado ubicados en los departamentos y provincias de las zonas de selva a nivel nacional, siempre que se acredite posesión hasta antes del 31 de diciembre de 2001.

Artículo 2°.- Condiciones para la formalización

La formalización de los terrenos ribereños y fajas marginales de propiedad del Estado a que hace referencia el artículo anterior esta sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos:

  1. Que los terrenos o construcciones sean utilizados para casa-habitación.
  2. Que la municipalidad provincial en cuya jurisdicción se encuentra la vivienda emita constancia de la respectiva posesión.
  3. Que se mantengan libres las áreas necesarias para caminos, uso primario del agua, navegación, tránsito, pesca, servidumbres y demás servicios de uso común.
  4. Las normas de seguridad y de prevención de desastres.

Artículo 3°.- Reglamento de la Ley

El Poder Ejecutivo reglamentará la presente Ley dentro de los ciento veinte (120) días de su entrada en vigencia.

DISPOSICIÓN TRANSITORIA

ÚNICA.- La Comisión de Formalización de la Propiedad Informal - COFOPRI, en los procesos de formalización señalados en la presente Ley, actúa conforme los alcances que señala el artículo 79º de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.

Salvo Mejor Parecer,

Dese Cuenta;

Sala de Comisión, 13 de setiembre de 2004

[1] Las Secretarías Técnicas estarán a cargo de COFOPRI en las provincias en que haya asumido competencia. (Artículo 1º del D.S. 021-2002-JUS).

[2] Dicha norma establece disposiciones para el saneamiento físico legal de asentamientos informales en todo el territorio de la República y sus disposiciones serán aplicables dentro de los alcances de los convenios suscritos entre las Municipalidades Provinciales y la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal - COFOPRI, en concordancia al marco normativo de la Ley Orgánica de Municipalidades - Ley Nº 27972.