El señor Congresista Oswaldo Sandoval Aguirre, Presidente de la Comisión de Ambiente, Ecología y Amazonía.- Muchas gracias.

El proyecto que viene a debate al Pleno, es el 2596/96-CR, que ha sido aprobado por unanimidad por todos los congresistas asistentes a la sesión, 11 señores congresistas, en la que se tomó dicho acuerdo.

Este proyecto tiene como antecedentes varios proyectos, uno de ellos presentado por un grupo de congresistas, liderado por Beatriz Merino Lucero; otro proyecto pero referido al ámbito agrario que fue firmado por varios congresistas, liderado por Luis Amorín Bueno; otro proyecto firmado por la mayor parte de los miembros de la Comisión; y finalmente un proyecto en consenso firmado por todos los miembros de la Comisión de Ambiente, Ecología y Amazonía y otros señores congresistas, en el cual se unieron los criterios de los proyectos anteriores, y es precisamente sobre la base de este último proyecto, que hemos preparado el dictamen final, luego de un debate que describiré brevemente.

La Constitución del Estado establece que por ley orgánica se normará los aspectos relacionados al aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, siendo ésta la única oportunidad en la que establece que se debe dar una ley orgánica, y viene de allí, y por la significancia que el tema tiene, la trascendencia del tema que estamos proponiendo.

Debo decir que en la Comisión decidimos darle a este tema la más amplia cobertura en lo que respecta al análisis, al debate y a la opinión, y es así que las hemos solicitado por escrito a 80 ó 90 instituciones y personas relacionadas con el tema.

El proceso de consulta además fue abierto a la ciudadanía en general. En ese sentido, nuestra Comisión tiene el grato orgullo de ser la primera del Congreso que inauguró su página web en Internet y fue precisamente este proyecto de ley, el primer proyecto que sometimos a consideración a través de nuestra propia página web, a la ciudadanía en general, y a todos aquellos que tuvieran acceso a Internet. Creo que éste ha sido un interesante proceso, del cual obviamente la Comisión se ha beneficiado al recibir diversas opiniones a través de este mecanismo tan moderno y tan vigente.

Asimismo, hemos invitado a nuestra comisión a reconocidos expertos nacionales e internacionales en la materia, quienes han expuesto sus puntos de vista que han sido sumamente valiosos. En el dictamen se menciona los nombres de ellos, de modo que obviaré mencionarlos ahora, para no correr el riesgo de no mencionar a algunos de ellos.

Por otro lado, este proyecto de ley también se ha debatido en audiencias públicas descentralizadas en el interior del país, a donde la Comisión en sendos viaje se ha desplazado a efecto de escuchar puntos de vista sobre la materia de personas especializadas. Han sido las Universidades de provincias las que nos han provisto de los recursos materiales y salas de sesiones, donde hemos podido tener la posibilidad de escuchar puntos de vista sumamente importantes.

En el proceso del debate adicionalmente tuvimos una conferencia internacional. En esta conferencia internacional vinieron los señores Axel Douroujeani, Director Adjunto de la División de Medio Ambiente y Desarrollo -Unidad de Recursos Natutales- de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe -CEPAL-, quien actualmente reside en Chile; el doctor Antonio Andaluz Westreicher, consultor internacional en derecho ambiental y ex Vice Presidente para América Latina y el Caribe de la Comisión de Derecho Ambiental de la Unión Mundial para la Naturaleza, quien actualmente reside en Bolivia y finalmente el señor José Juan González Márquez, consultor del programa de la Naciones Unidas para el Medio Ambiente, Presidente de la Academia Mexicana de Derecho Ambiental y Secretario General de la Asociación Latinoamericana de Derecho Ambiental, quien proviene de México. Este grupo de personas nos ayudaron con sus valiosos aportes, tanto en una conferencia internacional que tuvimos aquí en el Congreso, como también en una sesión extraordinaria en la cual tuvimos un taller de trabajo.

En lo que respecta a su contenido, en la Comisión tuvimos que debatir inicialmente tres alternativas: Primero, el dar una Ley General Orgánica que incluya en su ámbito la regulación todos los aspectos de cada uno de los recursos naturales; segundo, el dar una ley marco con el carácter de orgánica en la cual se regule todos los aspectos generales de una ley de esta naturaleza, y donde la regulación específica estaría en cada una de las leyes sectoriales. Y finalmente, otra alternativa que evaluamos era el dar las todas la leyes sectoriales.

Consideramos en este proceso, que era más adecuado dar una ley orgánica de carácter marco o general, dejando para las leyes especiales, las consideraciones de cada uno de los temas a ser reguladas en ella, es decir, que la Ley de Aguas se refiera específicamente a su tema, la Ley de Flora, la Ley de Fauna, la Ley Forestal etc.

El aspecto relacionado al alcance del término recurso natural como patrimonio de la nación fue fundamental e importante, porque quizá fue el que tuvo mayor tiempo de debate y porque tenía que ver con el tema de la propiedad y donde un distinguido miembro de nuestra comisión, que lamentablemente por razones de su función no pudo estar presente cuando se dictaminó la norma, tiene una opinión diferente muy respetable por cierto, pero que nosotros al haberlo debatido y dilucidado, hemos optado por el alcance que precisamente viene en el proyecto.

En efecto, el Artículo 66º de la Constitución señala que los recursos naturales son Patrimonio de la Nación. Al respecto tuvimos que responder diversas interrogantes, entre otras, hablar de patrimonio implica hablar de propiedad; los recursos naturales al ser Patrimonio de la Nación implica que son de cada uno de los habitantes que conforman la nación y por tanto, pueden ser aprovechados libremente por cualquiera de ellos. Existe contradicción, es otra pregunta que nos hicimos entre los términos Patrimonio de la Nación y el Estado es soberano en su aprovechamiento. Si los recursos naturales son Patrimonio de la Nación ¿Desde cuándo se traslada su propiedad a los particulares o nunca sucede ello?. Son preguntas que alguien nos dijo que eran hasta filosóficas, pero no lo consideramos así, son preguntas de orden práctico que teníamos que dilucidar al inicio, porque es a partir de allí de donde viene todo el desarrollo final, que es precisamente la ley que traemos a consideración.

En principio, la Comisión consideró las siguientes conclusiones previas: Patrimonio y propiedad son términos que se asemejan, pero no son de igual naturaleza en el Derecho. El patrimonio de la Nación es en principio indivisible y por tanto, cada uno de los habitantes que conforman la Nación no pueden irrogarse el derecho de aprovechar directamente los recursos, máxime si existe una norma por el cual se establece que es el Estado quien tiene la soberanía sobre su aprovechamiento y además no está en conflicto con el hecho que sea la Nación el titular del patrimonio.

La Constitución al hablar de patrimonio de la Nación se refiere a los recursos naturales en su fuente. Esto es importante porque es el elemento primigenio que, de alguna manera, enmarca el hecho que nosotros consideramos que los recursos naturales al ser patrimonio del Estado no pueden ser dados en venta, excepto - como dice la Constitución - las tierras. Todo el resto de recursos naturales siendo soberanía del Estado pueden ser dados solamente en concesión como derecho real. Los frutos, sin embargo, y los productos obtenidos por concesión tienen la posibilidad de ser propiedad de los titulares de las concesiones.

Aquí, pues, señor, hay una diferencia: la fuente de los recursos naturales es propiedad del Estado. Los frutos, es decir, los productos que salen de esa fuente pueden ser propiedad de particulares que han recibido la concesión del Estado. En ese sentido, se precisa que el recurso natural es patrimonio de la Nación en tanto se mantiene en su fuente. Por lo tanto, se otorga mayor seguridad jurídica a los terceros cuando se precisa que los frutos y productos son de los particulares en tanto que obviamente sean extraídas de acuerdo al título que les otorgue el Estado para su aprovechamiento.

Dentro del proyecto, también hay normas de aprovechamiento y de conservación. Este es un asunto que también mereció un gran debate en nuestra Comisión y en este sentido, se ha consultado también ampliamente, es decir, si ésta debía ser una norma de conservación o una norma de aprovechamiento. El proyecto de ley, finalmente, es una norma que concilia adecuadamente los aspectos necesarios del aprovechamiento sin descuidar, sin embargo, el aspecto de conservación. Y es por ello que inclusive en el nombre se trasunta nuestra preocupación; porque aunque parezca mentira la materia del nombre fue parte de un debate muy amplio. Y es que de alguna manera, se determinaba, que el nombre le daba la conceptualización completa a todo el proyecto y es así que ésta es una ley para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.

El concepto sostenible mereció un gran debate también. Muchos se preguntarán ¿por qué?. Por las razones que expusimos anteriormente: ésta es una ley marco, una ley a partir de la cual podrán en su momento desprenderse las siguientes leyes de recursos naturales que faltan ser dadas en este Congreso, entre otras, la ley de aguas, la ley forestal, la ley de fauna.

El concepto sostenible ha evolucionado a partir de la primera acepción que se le dio en la Comisión Mundial de Medio Ambiente. Se entendía ahí, que el desarrollo sostenible era el desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones. Y este concepto se circunscribía simplemente a los recursos renovables. Sin embargo, en la actualidad, el término sostenible ha pasado a ser de un uso común en la terminología ecológica, pudiéndose aplicar a las diversas actividades que realiza el hombre siempre y cuando tengan obviamente como un objetivo el logro del desarrollo sostenible, que es el término general que lo engloba.

En este sentido, expertos consultados señalan que puede aplicarse el término también a los recursos no renovables, siempre y cuando ese concepto se refiera a la explotación eficiente, tratando de limitar o mitigar el impacto sobre otros recursos o el ambiente en general. Y es así, hasta donde entendemos, por primera vez una norma de esta naturaleza incorpora el concepto de desarrollo sostenible relacionado a los recursos no renovables. Y el concepto está referido, por ejemplo, si hablamos de una mina. El desarrollo sostenible en una mina que es un recurso no renovable se manifiesta de dos maneras: en primer lugar en la eficiencia de la explotación, es decir, que todo el recurso posible pueda ser retirado. Pero por otro lado, también, que su explotación no conlleve merma en otros recursos naturales que estén en la misma área geográfica y, que por otro lado, esa explotación no cree condiciones de deterioro del medio ambiente. Ese es el nuevo concepto de aprovechamiento sostenible en recursos no renovables que incorporamos en esta norma.

También la norma describe y define el recurso natural, dado que la Constitución no lo hace. La Constitución sólo se refiere a recurso natural cuando lo divide entre renovable y no renovable. Nosotros hemos optado por una definición de recurso natural que servirá de base para centrar la ley; y en ella, hemos incluido inclusive una lista no taxativa de lo que es considerado recurso natural, planteando la posibilidad de que se incorporen en ella los que, por avance de la ciencia o la tecnología, sean reconocidos como tales en el futuro. Tuvimos la opción de nombrarlos a todos, inclusive en una de las versiones del proyecto nombrábamos a todos los recursos naturales, pero siempre nos encontramos con la situación de que diferentes expertos nos daban diferentes criterios. Finalmente lo incorporamos en el artículo tres, mencionándolo de manera referencial.

Otro aspecto importante que incluye la norma es el referido al inventario y valorización de los recursos naturales. Este tema en particular fue motivo de una conferencia internacional cuando invitamos a un especialista del Brasil, un economista ambiental, quien nos dictó una conferencia y luego dio otra en la Universidad Católica, sobre los aspectos económicos de la Ley de Recursos Naturales, y dentro de ese contexto los conceptos del inventario y la valoración merecieron un gran debate.

La norma también tiene aspectos relacionados a la gestión sectorial y transectorial de los recursos naturales, porque obviamente este tipo de normas tiene que tener gestores adecuados. Una de las alternativas que se planteó, en alguna oportunidad, era tener un organismo público descentralizado que tuviera a su cargo la gestión de todos los recursos naturales. En el contexto del proceso que se realiza en nuestro gobierno sobre cómo debe estar estructurado el Estado, no nos pareció el más adecuado. Quedaba la alternativa de utilizar como gestor de esta materia a dos instituciones que ya existen: CONAM e INRENA. Sin embargo, optamos por una tercera alternativa, la cual es que los recursos naturales estén relacionados con lo sectores.

La norma hace referencia a la solución de conflictos a nivel administrativo de gobierno, al establecer que las normas sectoriales establezcan obligatoriamente consideraciones de prelación de derechos cuando existan diferentes sectores con competencia sobre determinados recursos.

En la norma también hacemos referencia a los recursos de libre acceso. Y ello porque la pregunta inicial que nos formulamos se refería a si pueden haber recursos de libre acceso o si todo recurso, para su utilización, debe ser expresamente concedido u otorgado. Nos encontrábamos con la situación acerca de aquellos pobladores que deben acceder, para su propio sustento o para cuestiones rituales o de manejos ancestrales, libremente a estos recursos. La norma establece la posibilidad de que para el sustento de la vida misma y poder ser utilizado en forma de costumbre por la sociedad, sobre todo en los lugares remotos, se permita de que hayan recursos de libre acceso bajo determinadas características por supuesto. Se trata de un beneficio que concede el Estado obviamente y no es un derecho. No es reconocido a todos, sino únicamente a aquellos que habitan una zona determinada especialmente, comunidades nativas, campesinas, etc. Por otro lado le hemos prestado especial atención al aspecto relacionado a los derechos de las comunidades indígenas. En ese sentido, contamos con un experto, un antropólogo que es asesor de comunidades indígenas y también a un especialista de la Organización Internacional del Trabajo, porque debíamos tomar en cuenta y evaluar el Convenio Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes. Además la Constitución reconoce a las comunidades campesinas y nativas la propiedad sobre sus tierras. Estos temas sumamente importantes han sido, pues, incorporados dentro de la norma, en primer lugar por la justicia que ello significa y en segundo lugar, a propósito de cumplir con lo que preveen las convenciones internacionales de la que Perú es signatario.

El alcance constitucional respecto a las modalidades de otorgamiento de los recursos naturales fue uno de los temas de especial preocupación en la Comisión. Entre las alternativas de análisis, se plantearon las diversas posibilidades: otorgamiento en propiedad, otorgamiento en concesión con derechos reales y otorgamiento por modalidades que otorguen derechos menores a la concesión. Del análisis correspondiente que fue muy arduo, y que inclusive nos remitimos a las actas de la Comisión de Constitución del Congreso Constituyente Democrático, a las actas de la Comisión de Ambiente, Ecología y Amazonía del Congreso Constituyente Democrático, inclusive a las actas del Pleno del Congreso Constituyente Democrático, determinamos que la transferencia de propiedad sólo es posible en el caso de las tierras abandonadas revertidas al Estado. Esta conclusión fluye del análisis constitucional y se refleja en el proyecto.

Por otro lado, y éste es otro aspecto importantísimo de la norma, está la retribución por el aprovechamiento de los recursos naturales. Las alternativas que evaluamos fueron el del aprovechamiento gratuito como regla general y el aprovechamiento oneroso como regla general. En ese sentido hubo unanimidad en los miembros de la comisión en que debía ser el aprovechamiento con carácter de oneroso; es decir, aquí se aplica el concepto de que "el que aprovecha paga" y obviamente como excepción se plantea el reconocimiento del beneficio de libre acceso tal como lo hemos mencionado anteriormente.

Al aprobarse esta norma, el Estado tendrá la capacidad de exigir una retribución en pago de los beneficios que significan el aprovechamiento de los recursos naturales, con relación a los particulares.

El tema de fondo del proyecto de ley tiene que ver con el hecho de que los derechos reales son otorgados por la Constitución. La ley orgánica que desarrolla la Constitución se encarga de señalar precisamente que la concesión comparte todas las características y derechos que otorgan los derechos reales, salvo la propiedad misma o así llamada técnicamente nuda propiedad. Se señala por eso que la concesión importa el uso y disfrute del recurso natural concedido y por tanto, la propiedad de los frutos y productos a extraerse.

Por otro lado se establece que las concesiones son irrevocables y se establece la vigencia de sus plazos. Hay normas que establecen la forma en que deben concederse los recursos con múltiples usos y se optó por el sistema que mediante la ley especial se establezca el orden de prelación de cada uno de estos múltiples usos.

Adicionalmente se norman los títulos distintos sobre recursos de un mismo entorno y esto es importante, por ejemplo, para el caso de las aguas, que de acuerdo a los diferentes usos establecidos, pueden otorgarse títulos para uso poblacional, agrario, minero, industrial, etc.

Normamos el aspecto relacionado a los registros transfronterizos; es decir, aquellos recursos que están en la frontera. Un caso típico es el que actualmente existe con la autoridad autónoma para el aprovechamiento del Lago Titicaca, que es una comisión conformada por el gobierno del Perú y el de Bolivia.

Finalmente, en una de las normas establecemos la vigencia de los convenios de estabilidad. Es importante que la dación de esta norma no debe de ninguna manera crear inestabilidad a todos aquellos convenios de estabilidad que existen a la fecha. Por otro lado, también normamos respecto de la seguridad jurídica de la promoción de las inversiones, estableciendo enfáticamente que todas las leyes sobre recursos naturales dadas antes de la vigencia de esta norma mantienen tal vigencia.

Quiero terminar diciendo que posteriormente de haberse dado este dictamen, los miembros de la comisión con las mismas firmas que tiene el dictamen inicial, es decir, once de los doce miembros, hemos hecho algunas modificaciones que puntualizan algunos de los aspectos relacionados a la norma general y que están referidos a la gestión sectorial y transectorial de los recursos naturales. Contiene una precisión que hemos considerado importante como es el tema relacionado a los Registros Públicos en vista que se está constituyendo el Sistema Nacional de los Registros Públicos.

Otro relacionado a la supervisión del aprovechamiento sostenible en su artículo 16º; relacionado a la precisión en el artículo 18º, respecto de recursos de tierras de comunidades indígenas y nativas; asimismo, el aspecto relacionado al artículo 23º en la parte de la concesión. Finalmente, en el anexo, volvemos a una opción que habíamos verificado anteriormente y que está referido a nombrar todas aquellas leyes que mantienen su vigencia con relación a recursos naturales y que fueron dadas anteriormente a esta ley. Esto para efecto de mantener la vigencia que se requiere.

Le voy hacer llegar, este documento que le denominamos, anexo al dictamen de fecha 20 de mayo de 1997, que propone la aprobación de la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales y, que repito, mantiene la unanimidad en el criterio del documento por tener las firmas relacionadas al documento original.

Proponemos, pues, la aprobación de esta norma por las razones que hemos expuesto y solicitamos a nuestros colegas el apoyo que merece.

Muchas gracias.