El señor Congresista Rafael Urrelo Guerra, Vice Presidente de la Comisión de Ambiente, Ecología y Amazonía del Congreso de la República, encargado de la Presidencia.- Vamos a invitar al doctor Enrique Lastres Bérninzon, especialista en Derecho Minero de la Pontificia Universidad Católica del Perú, para que nos hable respecto al Proyecto de Ley Orgánica de Aprovechamiento de los Recursos Naturales.

El señor Lastres Bérninzon.- Señor Presidente y señores miembros de la Comisión de Ambiente, Ecología y Amazonía del Congreso de la República.

Señor Presidente:

Se ha tenido a bien solicitarme opinión sobre los temas principales que debería contener una ley orgánica para el aprovechamiento de recursos naturales, así como el sentido y alcance de la misma, teniendo como referencia los proyectos de leyes 1796, 1797, 2124 y el proyecto de Ley Orgánica de Aprovechamiento de Recursos Naturales del ámbito Agrario, pre publicado en el diario oficial 'El Peruano' en julio pasado.

Sobre el particular, quisiera destacar los temas que debería contener el proyecto de ley que reglamentaría los artículos 66º y 67º de la Constitución del Estado.

El primer tema sería la definición de los recursos naturales. Este es el aspecto medular que constituiría el objeto mismo de la ley y puede enfocarse desde dos técnicas legislativas distintas, a saber:

Primero, definiría de manera genérica los recursos naturales, tal como lo hace la clasificación de las Naciones Unidas, que considera recursos naturales todo aquello que el hombre encuentre en su ambiente natural y que puede utilizar en beneficio propio.

Esta definición engloba todo el universo de estos recursos y comprende por igual, tanto aquellos que sean necesarios indispensables o útiles para el desarrollo de una sociedad, como aquellos que sean superfluos o intranscendentes para el mismo propósito.

A título de ejemplo, en el tema energético, esta definición comprendería por igual a los hidrocarburos como el aprovechamiento de la energía eólica. Como es natural, las sociedades modernas regulan de manera muy estricta y minuciosa el aprovechamiento de los hidrocarburos, por ser unos de los insumos principales para el desarrollo material, en tanto que la energía eólica al menos por el momento, es una fuente alterna no convencional y cuantitativamente sin la misma importancia de los hidrocarburos. Por consiguiente, cabría preguntarse. ¿Deben legislarse de la misma manera, con la misma importancia y con el mismo énfasis, uno y otro caso? Si entendemos que el aprovechamiento de los recursos naturales está presente en toda actividad individual y colectiva, globalizar la legislación significaría caer en un exceso regulatorio. No es lo mismo regular hidrocarburos, que regular la crianza de abejas o de animales domésticos, que de alguna forma constituyen también aprovechamiento de recursos naturales, puesto que en dichas crianzas está envuelto el tema del agua, el aire y otros recursos naturales.

La otra técnica legislativa sería, legislar en función de ciertos recursos naturales que sean de interés para la sociedad.

Los hidrocarburos el día de hoy, tienen una importancia suprema para la sociedad moderna. En una época para nuestro país el guano y el salitre constituyeron la fuente de su economía, ya no lo son más. ¿Puede regularse con la misma importancia y con el mismo énfasis el guano de islas que nuestros hidrocarburos?.

Esta es la técnica particular de regular cada recurso natural, que desde antiguo ha imperado en el Perú y que resultaría necesario mantener.

La regulación del aprovechamiento de las minas de cinabrio en Huancavelica fue la razón y esencia de la actividad económica del Virreinato en el Perú en los siglos XVII y XVIII. El guano y el salitre lo fueron en el XIX. El jebe lo fue a comienzo del siglo XX. La pesca, la minería y los hidrocarburos, en el desarrollo del siglo XX.

Este es un ejemplo de cómo el Estado, en sus diversas épocas, ha privilegiado la regulación de ciertos recursos naturales que han tenido importancia para nuestra sociedad. Nadie duda que hay que regular los recursos naturales como los hidrocarburos líquidos, sólidos y gaseosos, los minerales metálicos carboníferos y no metálicos, los recursos hidrobiológicos del mar territorial y las aguas territoriales. Regular las tierras improductivas, los recursos forestales y los recursos energéticos, constituye imperativo de la legislación de cualquier sociedad moderna.

De modo que bajo este concepto, el legislador debiese abocarse a dar una definición general sobre los recursos naturales, ya fuera adquiriendo la metodología de Naciones Unidas como la que recoge el Proyecto de Ley 2124, a fin de definir como principio el concepto de la soberanía del Estado sobre todo el universo de recursos, dejando en claro que es potestad del mismo regular su aprovechamiento en función del interés económico y social que tenga en el tiempo cada uno de esos recursos.

Bajo esta técnica legislativa, se pondrá énfasis en aquellos que interesan a la sociedad en su conjunto, evitando legislar, o legislando de manera menos rigurosa, aquellos que carezcan de dicha importancia, dejando así librado el aprovechamiento de estos últimos a la iniciativa particular, sin mayores trabas ni limitaciones que no sean las derivadas de las cuestiones ambientales.

Una ley orgánica sobre la materia, deberá además definir los recursos renovables y los no renovables y concordar esas definiciones con el postulado del artículo 67º de la Constitución, que exige que el Estado promueva el uso sostenible de los recursos naturales.

El concepto de uso sostenible pareciera indicar un concepto de renovación permanente de estos recursos y no necesariamente el concepto de un aprovechamiento racional de los mismos.

El suscrito considera que el uso sostenible de los recursos naturales, como lo exige el artículo 67º de la Constitución, sólo puede darse en los recursos renovables o frutos, toda vez que los no renovables, como los hidrocarburos y los minerales, no se usan, como dice el artículo 67º de la Constitución, sino que se aprovechan o se agotan con su explotación.

Esta distinción, señores, es tremendamente importante y debe enfatizarse para no desnaturalizar el carácter de los bienes que son objeto de la norma.

Parece pertinente destacar que en los proyectos 1796 y 2124 no se ha hecho esta distinción y más bien se propugna el concepto del uso sostenible para todos los recursos en general.

Un segundo tema a considerar en el proyecto de ley orgánica reglamentaria de los artículos 66º y 67º de la Constitución, es la definición de dos conceptos aparentemente contradictorios: recursos naturales como patrimonio nacional y soberanía del Estado sobre ellos.

¿Por qué es contradictorio aparentemente el articulo? Porque el numeral 66º de la Constitución, define: "Que los recursos naturales son patrimonio de la nación y luego dice que el Estado es soberano de su aprovechamiento". Entonces hay dos sujetos que aparentemente tienen la titularidad de estos bienes. Esta definición encierra una aparente paradoja, pues se identifica dos sujetos como ejerciendo títulos o atributos sobre una misma clase de bienes.

Puede jurídicamente sostenerse que la nación, concepto principalmente sociológico e histórico, es titular de un patrimonio, en este caso los recursos naturales, concepto que es jurídico y económico. Para Max Weber el vocablo nación se asocia a un grupo humano unido por una comunidad de lenguaje, de religión, de costumbres o de destino vinculado a la idea de una organización política propia, de existencia, en lo que se inspira el famoso tema del Estado judío, finalmente la nación judía afinca como Estado soberano desde el año 1948.

¿Qué significa entonces la soberanía del Estado en el aprovechamiento de los bienes que son patrimonio de la nación? Si entendemos como señala Martini "Que el Estado es el reordenamiento jurídico de la nación" Entenderemos que los recursos naturales, heredad nacional, reposan jurídicamente en el dominio del Estado. Por consiguiente este es el tipo de distinción o aclaración que una ley orgánica reglamentaria del artículo 66º constitucional debe hacer.

Cuando el texto constitucional señala que el Estado es soberano en el aprovechamiento de los recursos naturales, debe interpretarse que la soberanía es la autoridad suprema del poder público sobre estos recursos, conforme a la segunda acepción del vocablo contenida en el Diccionario de la Lengua Española.

Por tanto, la soberanía del Estado la podemos definir como la capacidad jurisdiccional de los Poderes del Estado, para legislar, en el caso del Legislativo, administrar, en el caso del Ejecutivo, y resolver, en el caso del Poder Judicial, las controversias que se puedan suscitar en torno al mejor aprovechamiento de los recursos naturales.

Es importante también esta definición, porque no vaya a entenderse después que la soberanía significa que el Estado tiene una suerte de dominio directo y que, por consiguiente, tiene la primera iniciativa para aprovechar, él, el Estado, los recursos naturales. Esto, según la Constitución, ha quedado en una función más bien excepcional.

Por consiguiente, desde el punto de vista doctrinario, la soberanía del Estado sobre los recursos naturales equivale a lo que se conoce, 'como domina mi mente el Estado'. Esto es las capacidades que acabo de mencionar.

Dentro de estas funciones esenciales, hay que señalar la función contemporánea que se reconoce a los Estados nacionales y a la comunidad universal, de velar por la preservación del ambiente, tema que ha sido recogido con propiedad en el artículo 67º de la Constitución.

Es obvio que bajo esta definición el dominio del Estado tiene características diferenciadas de la propiedad común. Nuevamente la ley reglamentaria tiene que hacer esta clara distinción para no malinterpretar el concepto de soberanía. El concepto de dominio o propiedad significa los atributos que una persona ejerce sobre una cosa, lo que jurídicamente se conoce como derecho real.

Para concluir este punto, el concepto de soberanía puede implicar el aprovechamiento de los recursos naturales, ya sea por acción del Estado o de los particulares.

Sin embargo, el propio texto constitucional limita la primera de las alternativas a un caso excepcional; por cuanto como se sabe, la función empresarial del Estado, según el artículo 60º del texto constitucional, está limitada exclusivamente a los casos de interés alto o interés público o manifiesta conveniencia nacional. El aprovechamiento de los recursos naturales debe entenderse, dado a los particulares. Por cierto, dentro de un contexto orgánico.

El tercer punto tenía que ver con la Ley Orgánica misma. Acá hay una sutileza, señores Congresistas, muy importante.

El artículo 66º de la Constitución, requiere el aprovechamiento de los recursos naturales que se efectuará mediante ley orgánica. Habría la impresión que se refiere a una sola ley orgánica. Por consiguiente, el texto puede interpretarse, ya sea como única ley reglamentaria del texto constitucional, o por el contrario, como una ley general, sin perjuicio de la existencia de leyes específicas reguladoras de cada recurso importante.

Esta última, señores, ha sido la metodología que desde siempre ha empleado la legislación nacional, es decir ha regulado específicamente el aprovechamiento de cada recurso, poniendo más énfasis o acento en aquello que más ha interesado a la sociedad en su conjunto desde siempre, respecto del caso del mercurio en el Virreynato, el caso del guano y el salitre a mediados el siglo XIX; el caso de la pesquería y la minería en el siglo XX; el caso del hidrocarburo en el siglo XX.

Por consiguiente, debería optarse por considerar la metodología de tratar una ley general orgánica que diera esos grandes lineamientos de estas definiciones que no aparecen muy claras en los artículos 66º y 67º, dejando a leyes orgánicas específicas la regulación del aprovechamiento de cada recurso.

Un cuarto tema, señor Presidente, de una tremenda importancia en cuanto requiere ser desentrañado, es el tema del concepto de la concesión y de otros títulos para el aprovechamiento de los recursos naturales.

El artículo 66º de la Constitución señala que la concesión otorga a su titular un derecho real sujeto a la Ley Orgánica sobre Recursos Naturales.

Para quienes andamos en los quehaceres legales es muy claro, derecho real son los atributos que una persona ejerce sobre una cosa. Vale decir, tengo la propiedad sobre mi automóvil, tengo la posesión sobre mi automóvil, tengo el uso de mi automóvil y, a partir de esas tres características, puedo venderlo, prestarlo, prendarlo. Esos son los derechos reales. La Constitución dice que la concesión otorga a su titular un derecho real sobre los recursos naturales.

La referencia a las concesiones en el texto constitucional siembra dudas sobre el alcance de la norma, por lo que se requiere de una ley que desarrolle este concepto, es decir que la ley orgánica la desarrolle.

No se deja claro si la concesión, en lo sucesivo, será el único título bajo el que se podrán aprovechar recursos naturales, o si, podrán existir títulos de naturaleza diferente. El hecho es importante porque, el texto constitucional pareciera dejar exentos los atributos reales respecto de otro tipo de títulos, lo que resultaría incongruente, toda vez que, cualquiera sea la denominación y característica del título que se otorgue, este siempre otorgará a su titular atributos de los derechos reales, es decir, el derecho a explotar un recurso es un atributo de un derecho real. Por último, la mención constitucional a un derecho real, nuevamente una singularidad, abre la necesidad de una definición casuística del mismo, pues es evidente que tal singularidad no es identificable, específicamente, de uno cualquiera de los derechos reales reconocidos en el Código Civil. En el Código Civil los derechos reales son una gama real muy grande. Derecho real por excelencia la propiedad, la posesión, el uso, el usufructo, la servidumbre, la habitación; los derechos reales de garantía: la hipoteca y la prenda. ¿Cuál es el derecho real que trata la Constitución?. La ley orgánica debe definir cuál es ese derecho real.

Quisiera molestar su atención sobre la importancia que tiene este tema, porque dependiendo de como se defina, se pueden encuadrar finalmente las leyes actuales sobre aprovechamiento de cada recurso o descuadrarlas.

La reciente Ley Promoción de la Inversión de Tierras aprobada por este Congreso, la Nº 26505, en su Segunda Disposición Complementaria ha dispuesto que se vendan las tierras eriazas de dominio del Estado en subasta pública, lo que significa que un recurso natural, el suelo, de propiedad del Estado, podrá ser concedido en propiedad al dominio privado. Inclusive aquí se trata de un recurso natural del cual el Estado se desprende para siempre; y esto, con una ley orgánica reciente.

En cambio, la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, que viene de los años mil novecientos setenta y tantos, dispone que tales recursos son del dominio público, no existiendo derechos adquiridos sobre ellos.

Diferente es el caso de la tierra, que acabamos de ver, del de los recursos forestales y de fauna silvestre, donde no hay dominio privado.

Aquí, evidentemente va a haber necesidad de una nueva ley orgánica respecto a los recursos forestales y de fauna silvestre, porque por ejemplo se da una sucesión de prioridades. Primero se dice que se dará prioridad a la empresa de propiedad social, la que sabemos ha perdido la hegemonía o la prioridad que tenía; debería darse a las comunidades nativas primero, a las empresas públicas ya no, pues las mismas han pasado a quedar subordinadas, o solamente en casos de alta necesidad nacional, como dice el texto constitucional actual.

En fin, la ley forestal actual da una aclaración en la cual las comunidades nativas están en el segundo término y la empresa privada en el último, pero en el medio están las empresas de propiedad social, las empresas públicas.

Otro caso, la Ley General de Pesca, el Decreto Ley Nº 25977, promulgado en 1992, define en su artículo 2º que son patrimonio de la Nación los recursos hidrobiológicos contenidos en las aguas jurisdiccionales del país, y que corresponde al Estado regular su manejo integral y explotación racional. Aquí el concepto del dominio eminente del Estado en esta definición.

Sin embargo, para el desarrollo de las actividades pesqueras se conocen títulos diferentes como la concesión, la autorización, el permiso de pesca y la licencia. Si una Ley Orgánica de Recursos Naturales no abre todo ese espectro, simplemente quedaríamos con una Ley de Pesca trunca, porque solamente podría darse el título de concesión cuando, por ejemplo la explotación de la pota gigante se hace bajo autorización, puesto que es un derecho temporal en función de la presencia también temporal de este recurso en nuestras aguas territoriales.

Un cuarto caso, la Ley General de Hidrocarburos, Decreto ley Nº 26221, define que los hidrocarburos in situ son de propiedad del Estado y que éste otorga a PERU PETRO el derecho de propiedad sobre los hidrocarburos extraídos para efectos que pueda celebrar contratos de exploración y explotación respecto de ellos.

A su turno, el derecho de propiedad sobre los hidrocarburos extraídos puede ser transferido por PERU PETRO a los terceros que contraten con dicha empresa.

La diferencia de esos títulos para el aprovechamiento de recursos naturales, en el caso de los hidrocarburos, es que los terceros distintos de PERU PETRO sólo acceden al aprovechamiento de ellos mediante contratos a celebrarse con esa empresa, es decir no hay concesiones, no hay autorizaciones, no hay permisos ni licenciasl Lo que existen son contratos de licencia, contratos de servicios y otras modalidades de contratación que autorice el sector Minería.

El Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, un Decreto Supremo de 1992, define que todos los recursos minerales pertenecen al Estado, cuya propiedad es inalienable e imprescriptible y establece como título jurídico para ejercer las actividades mineras la concesión, el único título jurídico, a diferencia de Pesquería donde se habla de autorizaciones, permisos y licencias.

La concesión se clasifica en concesión minera, de beneficio, de labor general y de transporte minero.

Por último, señores congresistas, la Ley de Concesiones Eléctricas, Decreto ley Nº 25844, define que el Estado previene el uso racional de los recursos naturales en el desarrollo de actividades relacionadas con generación, transmisión y distribución de energía eléctrica.

Para el ejercicio de estas actividades se reconocen como títulos la concesión, la licencia y la autorización, es decir tres títulos diferentes en función a la mayor o menor importancia de la actividad que se vaya a conceder, en función de la capacidad de generación o las características de la transmisión o distribución.

Advertirán, señores congresistas, del precedente inventario que la Constitución vigente al singularizar el concepto de la concesión y el atributo de un derecho real no está guardando concordancia con los títulos y atributos que se han venido empleando en el derecho positivo.

Por consiguiente, es importante que la ley orgánica reglamentaria del artículo 66º reconozca esta diversidad de títulos ya existentes en la legislación nacional, de modo que los recursos naturales podrán otorgarse en propiedad, concesión, licencia, permiso, autorización, contrato o cualquier otro título que sea reconocido por la ley regulatoria de cada recurso natural.

Este planteamiento abunda en la necesidad de diferenciar la ley orgánica reglamentaria general, de las leyes orgánicas específicas de cada recurso natural.

Si este último fuera su temperamento, señores legisladores, cabe mencionar que la única ley que actualmente tiene carácter de orgánica para el aprovechamiento de un recurso natural es la de hidrocarburos, de modo que, definido el tratamiento legal, ya sea de una ley orgánica integral o de una ley orgánica general y varias particulares para cada recurso, en el caso se optara por esta última modalidad, debería sancionarse con carácter de orgánicas las leyes que estuvieran reglamentando específicamente el aprovechamiento de cada recurso, significativamente la Ley de Minería, la Ley de Concesiones Eléctricas, la Ley de Pesquería, la Ley de Aprovechamiento Forestal, entre otras.

La contraprestación en favor del Estado es un quinto tema que se menciona en los proyectos de ley que han sido presentados y en los cuales se enfatiza en el tema de la contraprestación que deben al Estado quienes aprovechan recursos naturales, haciéndose referencia tanto a conceptos como el canon, los derechos de vigencia e ingresos y egresos que produzcan dicha explotación.

Hago la salvedad que el tema del canon se encuentra referido tangencialmente a las rentas municipales en el artículo 143º de la Constitución, de manera que éste también sería un tema que una ley orgánica debería tratar, puesto que los conceptos que se vienen empleando en las leyes específicas sobre estas materias son equívocos, en una se habla de derecho de vigencia, en otra de canon, en algunos casos son ingresos del Tesoro Público, en otros casos son ingresos de los Gobiernos Municipales.

Hay una ley, como ustedes saben, que reglamenta la participación del Estado en el impuesto a la Renta de las empresas que explotan recursos naturales, una parte de cuya renta va a las Regiones y a los Gobiernos Municipales.

En todo caso, señores, compárese el tema de las contraprestaciones y el caso de los contratos de licencias o servicios del régimen de hidrocarburos con el régimen de la actividad forestal, hidrobiológica, minera y se concluirá que cada legislación sobre cada recurso trata de manera diferente el tema de la contraprestación, como diferente es la importancia que tiene para el Estado la percepción de ingresos por explotación de cada recurso natural.

Por consiguiente, pretender uniformarlas en un solo régimen no solo desnaturalizaría el fenómeno económico que está envuelto en el aprovechamiento de los recursos naturales, sino que pondría fin a un régimen que, por lo menos, en hidrocarburos, minería y pesquería está demostrando ser promocional y beneficioso para el país, dada la masiva irrupción de inversiones en estas actividades en el último quinquenio y echaría por tierra el mensaje que se ha venido transmitiendo a los agentes económicos en el sentido que estas reglas de juego tiendan a ser estables.

Por último, señor Presidente, la cuestión del ambiente, éste es el otro tema que debe ser conexo con la ley orgánica y que está tratado en los proyectos de ley presentados a esta comisión.

Desde 1990 existen y se han venido perfeccionando el Código del Medio Ambiente, la Ley del Consejo Nacional del Ambiente y los reglamentos sectoriales. Habiéndose producido en este período una toma de conciencia y un afianzamiento en la aplicación de esas normas.

Existe pues un universo legal coherente y concordado, de modo que la Ley Orgánica sobre Recursos Naturales debiera sólo referir este tema a la legislación ya dictada sobre la materia o la que evidentemente pueda contribuir a perfeccionar.

Agradezco la atención que han tenido para conmigo y por cierto estoy a su disposición para cualquier comentario adicional ahora o en el futuro.

El señor Presidente de la Comisión.- Muchas gracias, doctor Lastres, nos ha ilustrado con su brillante exposición y los colegas congresistas van a tener la oportunidad de meditar sobre esta importante ley en función a lo que usted ha mencionado. La congresista, Graciela Fernández.

La señora Fernández Baca. - Gracias Presidente. Un saludo al doctor Enrique Lastres, y quiero decirle que, con sus ideas conceptuales, está revolucionando mis ideas sobre el tema. Ha sido interesante cómo las está usted fundamentando.

Ordenando lo que usted ha dicho, quiero hacerle varias preguntas. La primera es, ¿Qué es primero? Usted está pidiendo aclaración al segundo párrafo del artículo 66º de la Constitución, que dice: "Por Ley Orgánica se fijan las condiciones de su utilización y otorgamiento a particulares". ¿Sólo concesión? o también ¿debemos sacar un título de naturaleza diferente?. Entonces, dice, "La concesión otorga a su titular un derecho real sujeto a dicha norma legal." ¿Deberíamos cambiar este párrafo?.

El señor Enrique Lastres. - Muchas gracias. Es importante lo que menciona, doctora Fernández Baca.

Sobre el texto del artículo 66º. He hurgado los anales de la Constituyente y la verdad es que el texto salió prácticamente en la plenaria. Entonces no hay una exposición de motivos que sustente la referencia a la concesión.

Esta imperfección no viene del texto del año 93, viene del texto del año 79. Ahí, se volvió a singularizar la concesión: otorga a su titular un derecho real. Sin embargo, como hemos visto, no obstante la vigencia de ese texto en la Constitución del año 79, las leyes que legislaron sobre el aprovechamiento de recursos naturales, no se quedaron solamente en la concesión, sino que mencionaron otros temas como el permiso, la licencia, la autorización. La propiedad sí es una figura novísima en el caso de la tierra y la Ley de Promoción a la Inversión Agraria.

Con una suficiente Exposición de Motivos, la ley orgánica general de aprovechamiento de recursos naturales podría dar el salto. Es decir, el concepto concesión involucra todo tipo de títulos que el Estado otorgue para el aprovechamiento de recursos naturales. Y no solamente la concesión misma, sino que puede ser toda la gama que hemos mencionado, concesión, autorización, licencia, permiso. Propiedad sería diferente, ahí viene el problema, pues alguien podría cuestionar la constitucionalidad de la Segunda Disposición Complementaria de la Ley de Tierras.

Lo más seguro sería modificar el Texto Constitucional, pero, el problema es que puede crear un ambiente de zozobra en los inversionistas, sobre todo en un momento en que se quiere promover el sector Agrario y realmente nadie ha cuestionado, por lo menos tan abiertamente el tema.

Dejando al margen el tema de la propiedad, los otros títulos que otorgase el Estado podrían ser sinónimos del concepto de concesión y por ahí podría estar la salida, pero esta aclaración hay que hacerla.

Hay que darle carácter de Ley Orgánica urgente a las leyes Minera, de Pesquería, de Energía. Los inversionistas no se han percatado claramente de este asunto. Al sector Minero en algún momento, estando de ministro el señor Daniel Hokama, se le pidió y planteó que se sancionase con carácter de Ley Orgánica el texto actual de la Ley Minera que tan buenos resultados viene dando. Sin embargo, se hizo una consulta al Ministerio de Justicia, estando de ministro el señor Vega Santa Gadea, y, a un nivel inferior, y esto es anecdótico, se contestó al Ministerio de Energía y Minas que no era necesario. Cuando el ministro Vega conoció de esta opinión él la rectificó, pero ha quedado en la agenda como un tema pendiente.

Contestando a su pregunta, pensaría que, en la medida que se considere que la concesión es sinónimo o esa acepción comprende por igual otros títulos, existe la propiedad. Por ahí podría estar la salida.

La señora Fernández Baca. - Cuando usted se refirió a la última ley, a la 26505, para la venta de tierras eriazas, ¿lo puso solamente como ejemplo de un recurso natural que es vendido o lo dijo como una observación?.

El señor Enrique Lastres. - Es un ejemplo. En realidad concuerdo con la opinión de la doctora Beatriz Merino, en el sentido que definitivamente sería un salto mortal pensar que de la concesión podemos pasar a propiedad.

La propiedad otorga a su titular un derecho absoluto cuya único freno está en no contravenir el interés social. La concesión se puede otorgar de manera indefinida, si es diferente decir de manera perpetua, pero sujeta al cumplimiento de ciertas condiciones. Lo mismo la diferencia de las autorizaciones y permisos.

Por consiguiente y en definitiva, no puede mezclarse el concepto de propiedad con el de concesión.

El señor Presidente de la Comisión. - Congresista Merino.

La señorita Merino Lucero. - Gracias, señor Presidente, para dar la bienvenida a la ilustre opinión del doctor Lastres que está iluminando esta comisión con sus comentarios.

En la misma línea de las preguntas de la doctora Fernández Baca. Hay una serie de hechos objetivos en la legislación peruana que usted ha resaltado en su presentación como son la Ley de Tierras 26505, la de Pesca, la de Hidrocarburos, la de Minería, la de Concesiones Eléctricas y la Forestal.

Esas son leyes ya dadas y tienen diferencias entre ellas. Estamos hablando nosotros de dar una Ley de Recursos Naturales, de cumplir con el artículo constitucional. Hay dos proyectos en mesa que estamos debatiendo ahora: uno habla de la concesión, el otro incluye también la propiedad.

Estoy de acuerdo con que podría extenderse el término de la concesión a las autorizaciones, licencias y permisos. ¿Cómo avanzar hacia la propiedad dentro del marco constitucional y dentro de una política económica de expansión productiva que todos deseamos fomentar?. No queremos dar una mala señal legislativa a los inversionistas pero tampoco queremos promover un proyecto cuya constitucionalidad sea discutida desde su inicio.

¿Cuál es la solución jurídica para esto?. Tenemos una ley que trata la propiedad de un recurso natural. Tenemos una Constitución, ¿Tendríamos que ir, en su opinión, por la vía de la enmienda constitucional, primero?. ¿cuál es el consejo que daría a esta especie de entrampamiento constitucional jurídico, teniendo como marco de referencia, doctor Lastres, que creo que todos en esta comisión tenemos como voluntad el promover la inversión y el no dar ninguna mala señal de inestabilidad a los inversionistas?.

El señor Enrique Lastres. - Pensaría que se podría interpretar el artículo constitucional en el sentido que la concesión es un régimen. En efecto, la Constitución no dice que la concesión sea el título constitucional único. Coincidimos en que no puede ser la concesión el único título que el Estado otorgue para aprovechar recursos naturales. Si se aclara esa definición podemos ver que se ha querido otorgar por la vía de la concesión, un atributo de derechos reales, pero que eso no perjudica otros títulos que el Estado otorgue, como podría ser el de propiedad, y podría, inclusive, decirse que, a título de ejemplo, el constituyente ha querido darle a la concesión las garantías de los atributos reales, vale decir, los derechos que una persona tiene sobre una cosa, para no dejar vacía la definición Si se hubiera dicho "propiedad" todo el mundo hubiera entendido a qué se refería; la concesión puede ser un término hueco si no se le da ese concepto de derecho real.

Siguiendo esta metodología, podría sostenerse que la propiedad es uno de los atributos y que otro es la concesión que otorga derechos reales, es decir, derechos de relación del concesionario o titular del derecho con la cosa o recurso a ser aprovechado.

Entonces ahí se abriría otra posibilidad y si una mayoría calificada del Congreso aprobaría la Ley Orgánica como lo exige la Constitución, sería suficiente salvaguarda para los inversionistas.

El señor Presidente de la Comisión. - Congresista Genaro Colchado.

El señor Colchado Arellano. - Gracias Presidente. Efectivamente, como dice el doctor Lastres, y felicitaciones por tan brillante exposición, el espíritu que animó en el CCD a poner este artículo era en primer lugar, que todos los recursos naturales renovables o no, son patrimonio de la Nación, y en un segundo punto, no dar la propiedad pero si darle un atisbo de concesión, como usted muy bien ha explicado en todo su sentido, como la única manera de asegurar las inversiones, porque ¿cómo vamos a otorgar un recurso sino damos las condiciones necesarias para que se pueda invertir?.

Entonces, ese era el sentido de la concesión. Mi pregunta va en el sentido que ¿qué pasa con estas Leyes de Promoción de la Pesca, de los Hidrocarburos, de la Ley de Tierras, que ya se han dado y que justamente están centradas en, primero, que todas respetan señalan que los recursos naturales son patrimonio del Estado, de la Nación?.

Entonces, ¿qué enfoque se puede dar si ya están dadas y esta ley que estamos analizando, solamente sería para poner el gorro a todas las leyes dadas? o ¿habría que dar más explicación para algunos recursos específicos?.

El señor Enrique Lastres.- Señor congresista. En el caso de la Ley de Hidrocarburos, no se otorgan concesiones, si no, son contratos, es PERU PETRO el órgano del gobierno peruano que negocia, contrata y supervisa la ejecución de contratos con particulares. Los particulares tienen un contrato y, a partir de él, un derecho real que permite adquirir, en un momento dado, la propiedad de los hidrocarburos que extraigan.

En el caso de las leyes Mineras y de Pesquería, que son sectores donde hay mucha inversión; los inversionistas no se han percatado que hay una ley que no tiene todas las características que exige la Constitución. Ni minería ni pesca tienen leyes orgánicas.

Entonces, ciertamente debería pensarse en sancionar esas leyes con carácter de orgánicas.

El asunto es que previamente la comisión o el Pleno deberán definir si lo que se quiere es una ley orgánica general que llene estos vacíos, complemente estas definiciones y aclare estas dudas que siembra los artículos 67 y 68. La misión que debiese tener la ley orgánica. Pero que además debiese dar leyes orgánicas desagregadas para cada recurso; así es como ha funcionado el Perú desde siempre. El Código Minero viene desde la época de mil setecientos, fueron ordenanzas españolas que se convierten en leyes republicanas hasta mil novecientos.

En mil novecientos, todo el sector de recursos no renovables, especialmente recursos minerales, se regía por un solo código, después se desagregó el petróleo.

En cada oportunidad que el Estado ha querido legislar, lo ha hecho de manera puntual y específica para cada recurso, porque la explotación de cada uno tiene particularidades propias. No es lo mismo la Ley de Hidrocarburos que la Ley de Minería, no obstante que son parientes entre ellas, los recursos que tienen un tronco común vienen de las ordenanzas españolas.

No podemos ignorar el fenómeno de la individualidad de la legislación sobre cada recurso.

El señor Aliaga Araujo.- Gracias Presidente. Felicitar al doctor Lastres, quisiera que me informe ¿cómo quedan las inversiones extranjeras con esta ley, en lo que se refiere a recursos naturales?.

El señor Lastres.- En este momento, las inversiones extranjeras están protegidas por dos tipos de normas. La norma general que es el Decreto Legislativo 757 que se dictó en el año 1991, que protege al inversionista nacional y extranjero; y las leyes sectoriales. Por ejemplo en minería e hidrocarburos existen los contratos, no con el inversionista sino con la empresa inversora. El inversionista pone dinero en una empresa local, y esa empresa local obtiene una franquicia de garantías de estabilidad jurídica. Esto se da en minería. En pesquería está señalado en la ley, pero hasta lo que conozco no se ha aplicado.

La connotación de estos contratos es que, por un período, el Estado garantiza que el régimen vigente al momento que celebraron el contrato no va a cambiar por cinco, diez o quince años. No es una exoneración, o franquicia, o inafectación, es una estabilidad de las normas y las reglas de juego.

El señor Presidente de la Comisión.- La Presidencia quiere agradecer la presencia del doctor Lastres, y decirle que nos sentimos muy satisfechos y honrados con su presencia. Gracias doctor Lastres.